地方政府财政危机的背后

请务必阅读正文后的声明及说明 [Table_Info1] 证券研究报告 [Table_Date] 发布时间：2023-10-21 [Table_Invest] 相关数据 [Table_Report] 相关报告 《【东北宏观】增长目标实现无压力，但政策力度宜保持》 --20231020 《【东北宏观】9 月金融数据中值得关注的 3 个特点》 --20231019 《【东北宏观】美国财政问题的严重性及其对利率的影响》 --20231016 《【东北宏观】出口改善加快，四季度预计转正》 --20231015 《财政危机的机制性分析与案例梳理》 --20231014 [Table_Author] 证券分析师：张陈 执业证书编号：S0550522110002 13683268105 zhangchen2@nesc.cn [Table_Title] 证券研究报告 /宏观数据 地方政府财政危机的背后 报告摘要： [Table_Summary] 财政危机通常被定义为在面临极其紧张的预算压力下，政府因无法控制巨额的收支不平衡而导致的一连串诸如债务违约及赤字货币化等极端结果。这一财政困境如果无法妥善解决，会使政府濒临破产边缘。 这一困境并非政府独有，但政府破产却与其他市场主体有根本性不同。在市场经济中，企业和个人也常常会因各种原因导致的收入支出不平衡而破产，但是在企业和个人破产中，破产往往是在债务人在消耗尽所有资产后的最后选择，破产更多是偿债能力问题。而政府则不然，政府在债务违约的时点大多远早于其资源耗尽，政府的债务违约更多是偿债意愿的问题而非偿债能力的问题。 政府债务的偿付主要依赖行政主体的还款意愿而非其还款能力这一事实表明，行政主体的破产和企业或个人的破产之间存在相当程度上的本质差异，这一差异来源与外在强制约束的不同。个人或企业破产时，债权人通常拥有非常明确的界定权利，使其在债务人破产时可以接管债务人的资产，这一权利通常会受到国内法律的保护，并在国家强制力的背书下实现。但因为主权国家间缺乏一种超国家法律框架确保国际间债务合约的履行，且二战后债权国基本不存在因债务偿还问题采取强制手段的可能性，这使得主权国家天然就具有债务违约的倾向。 除了主权国家政府，地方政府作为一个债务主体也会出现债务违约问题。但是与主权国家政府因为超国家治理机构缺位而基本不受强制执行约束不同，地方政府在相当大程度上是要受到国内法律的制约的，这使得地方政府在相当大程度上也要受到硬性约束限制。但是和个人与企业相比，地方政府的债务仍然具备非常强的软约束的特征，可通过多方协调和中央政府救助来化解，这使得其位置相对处于主权国家和个人与企业之间。 地方政府违约和主权国家违约除了在强制执行力上有所差异外，因为地方政府不具备行使货币政策的权力，且财政政策也受到各方面的掣肘，这也使得地方政府债务的破产与主权国家破产较大的不同。而具体来看地方政府破产主要受政治或人为因素以及财政监督机制不完善问题导致的大规模低效率投资、人工成本等日常经费的不断膨胀、整体经济发展增速放缓、人口持续流失等动因的冲击。 在这一机制性分析的基础上，我们选取了日本和美国的两个案例进行了具体分析。美国的底特律市 2013 年的破产是经济结构转型背景下旧产业衰退导致地方政府破产的一个典型，而日本夕张市 2006 年的破产则是资源型城市在矿产耗竭后由政府无效率投资和治理问题导致破产的一个典型案例。围绕这两个案例，我们从长期结构性背景、短期触发因素、经济影响及事后处理办法等角度进行介绍，以期对地方政府财政破产进行更为详尽和细致的剖析。 风险提示：地方政府数据相对不完备。 请务必阅读正文后的声明及说明 2 / 16 [Table_PageTop] 宏观研究报告--宏观数据 目 录 1. 地方政府破产的机制分析与特征 ...................................................................... 3 2. 地方政府财政危机的案例分析 ........................................................................ 10 2.1. 美国底特律市（2013 年） .................................................................................................... 10 2.2. 北海道夕张市（2006 年） .................................................................................................... 11 图表目录 图 1：主权国家债务违约往往是意愿问题而非能力问题，一半以上的主权债务国家发生违约时，外债占 GDP的比例低于 60%。 ...................................................................................................................................................... 3 图 2：与个人和企业不同，主权国家债务违约往往是意愿问题而非能力问题，而地方政府因为受一定外在强制执行力制约，其特点处于主权债务危机和个人与企业之间 ............................................................................... 4 图 3：大阪市在 1990 年代出现政府过度投资的倾向，大量财政资金投向土木建设.......................................... 5 图 4：大阪市的投资建设经费大量依靠发行地方债筹集 ....................................................................................... 5 图 5：希腊政府支出占 GDP 比例 ............................................................................................................................. 6 图 6：希腊公务员工资占 GDP 比例 ......................................................................................................................... 6 图 7：日本地方政府企业税收入变化 ........................