精准扶贫效果评估报告

1 精准扶贫政策效果评估 郑新业 中国人民大学国家发展与战略研究院 研究员 中国人民大学应用经济学院 教授 摘要 贫困是当今世界面临的最重大挑战之一。科学地消除贫困，尤其是基于效率提升，可持续且兼顾环境与气候变化的消除贫困，是长久以来民众和政策制定者追求的理想。改革开放造就了中国长期的经济增长，绝大多数国人也因此绝对地改善了自己的经济和发展条件。但仍然有部分地区、部分人口处于贫困状态，中央提出在 2020 年，现行标准下全面脱贫，以实现“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队”的宏伟目标。在这一过程中，全面科学评估精准扶贫政策的实施效果，不仅对实现全面脱贫目标，保证 2020 后不返贫是必要的，而且对国家中长期经济社会可持续发展有价值，甚至对短期的反衰退也是重要的。 改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的经济增长“奇迹”，同时创造了史无前例的减贫成就。中国长期中高速经济增长是大规模减贫的主要贡献因素。但是，非平衡增长的“涓滴效应”并未实现所有地区、人群获取分享均等的发展红利，仍有相当一部分低收入群体未能分享经济增长的成果。结合数据发现，尚未脱贫人口的突出特征是地理位置偏僻，远离市场，家庭结构老龄化、人力资本低，患病和残疾家庭超过一半；基本生存条件有待提升，饮水困难、居住危房较多、生产性用电难以接入、医疗条件，教育条件较差等。贫困人口识别有待精准，政策和公共物品提供的针对性有待加强。在此背景下，精准扶贫提出精准识别，因人因户施策，因村提供公共物品，并将扶贫的思路从单一公平视角增加贫困户收入，转换为增长、发展和波动多重视角。以提升效率为核心的精准扶贫政策不仅能提升公平，而且在新发展理念下是潜在的新经济增长点，一定意义上还具有反经济 2 衰退的功能。 本报告从经济增长未能“涓滴”到所有贫困人口的这一现实出发，从增长、发展、波动以及全球视角讨论精准扶贫的必要性和科学消除问题，在梳理政策组合的基础上，结合国际主流的“大推动和小规模局部改革”的减贫思路，在分析体制变化和财力的基础上，讨论我国政策的短期和长期有效性，以及最困难人群的发展路径。具体而言，本报告结合微观实践和中国贫困人口追踪调查数据，在呈现中国贫困人口基本特征和致贫原因、基层政府精准扶贫工作的具体实践与探索创新的基础之上，回答五个关键问题：（1）精准扶贫准确度如何？（2）政策组合短期的减贫效果如何？（3）政策是否为长期可持续发展提供了条件？（4）减贫过程中的财政支持的规模和结构，以及未来财力的需求有多大？（5）容易返贫的人群有哪些特征？本报告还提出了优化精准扶贫政策的建议，探讨中长期扶贫政策应思考的关键问题。 本报告有四个主要研究发现。首先，在“精准”方面，基层政府通过体制变革，有效实现了精准识别穷人，精准识别个体需求和公共偏好。一是精准识别穷人。2017 年被清退的不符合贫困标准的贫困人口比例达 12.8%，个别乡镇的清退率高达 40%以上。其中，被清退的主因是家中有外购商品房或者自建豪华房屋，这部分家庭占总清退户的比重为 46%。二是精准识别个体需求。注重因户施策，指派帮扶人精准识别贫困户的致贫原因，并将贫困人口的脱贫需求同帮扶政策匹配起来。因病致贫的家庭可享受“五道防线”、“两癌筛查”、免费体检、集中供养和兜底保障政策；因残致贫的家庭可享受免费婚检和孕检、产业扶贫政策；多重原因致贫的家庭可享受对应的多项帮扶政策。三是精准识别公共物品偏好。通过下派利益中立的驻村第一书记，既保证了村公共决策尽可能代表群众利益，也发挥了基层干部的信息优势。与此同时，巡查督查制度设计进一步保证了各扶贫项目的落实符合贫困人口利益。另一方面，受访者中认为政府应当减少对“村景观建设（栽花种树）、健身设施和公共广场”投入的占比分别为 45%、23%和 20%。现行的“四议两公开”工作法难以反应贫困户的需求，为今后提高村级公共品供给与贫困群体偏好之间的匹配度指明了方向。 其次，在政策组合及效果方面，精准扶贫政策短期内提高了要素的利用率，长期内有助于人力资本积累和要素生产率提升。短期内，基础设施建设、农业保险、退耕还林等政策提高了贫困农户所占有的各类存量农林土地资源的利用率，使得农户生产性收入增长了 0.7倍；引进扶贫车间、交通补贴计划及公益岗位提供等政策增加了贫困人口的劳动供给，劳动适龄人口的平均工作时间从 2014 年 2.8 个月增加到 2017 年的 4.6 个月，工资收入增长了 2.2 倍。长期内，按照多维贫困标准，当地公共基础设施、教育、医疗、住房等均有显著改善：道路 3 通达率 100%；水塘、文化广场建设、卫生安全设施投资力度加大，以 2017 年数据看，建档立卡人口人均财政支出达 6287.4 元，接近建档立人口人均纯收入 7486.49 元；教育投资和救助覆盖从幼儿园到大学阶段的贫困学子，享受面向因病因残致贫家庭的多个健康扶贫政策的贫困人口占比达 24.28%。这将提升未来贫困地区在潜在生产率。 第三，财政支出方面，财政“大头”支出基本完结，未来扶贫财政投入压力将减小。精准扶贫期间，扶贫资金投入规模大、增长快，2014-2017 年间的平均复合增长率达到 33.6%，以县政府统计的扶贫资金台账看，建档立卡人口相关财政投入达到 3.59 万元/人。其中，基础设施建设占总财政投入比例达 63%，财政支出瞄准持续投入压力较小、未来长期收益较大的项目。总体来看，经过 4 年的持续大规模投入后，农村贫困地区的基础设施建设水平大幅提升，易地搬迁、危房改造、土地整理、安全饮水、文化广场等投入较大的项目都已经基本完成建设工作，基本预期未来财政投入压力将会减小。 第四，返贫风险集中在因残致贫的家庭。在尚未脱贫的家庭中，因病、因残致贫占比高达 70%。这部分家庭普遍缺乏劳动力、教育水平较低，其主要收入来源于政府的转移性收入。一旦政府支出减少，这部分家庭将继续陷入贫困，部分已脱贫的家庭可能返贫。 结合上述基本发现，本报告认为应当构建“体制—增长要素—可持续发展”的“三位一体”扶贫体系，用以制定和完善长远可持续发展的政策。具体建议如下： 第一，优化精准扶贫体制，在顶层设计中考虑基层的差异性。建议将现行的“四议两公开”工作法拓展为包含贫困户评议在内的“五议两公开”工作法，提高参与决策的贫困户比例，同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议阶段，促进村级公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度。 第二，坚持绿色发展与产业扶贫相结合。坚持“绿水青山就是金山银山”理念，保护贫困家庭土地、林地等自然资产不被污染，有助于稳定其农产品产量和市场价格，促进从业人员增收。加强对产业扶贫项目的支持，促使部分贫困户的农业资本转变为非农资本进而获取租金和利润分红，增加农户收入渠道。 第三，设计和推广劳动力激励计划，提高贫困户劳动供给。一是促进大城市与贫困地区的帮扶对接，为贫困人口开放生存和就业就会，同时贫困地区内部应当设计激励机制刺激有劳动能力的贫困人口进城务工，从而摆脱贫困；二是支持鼓励资本下乡并辅之以 EITC 补助计划，进一步增加贫困人口的劳动参与率和劳动时间，增加工资收入。 第四，从扶贫向社会保障转变，将贫困人口纳入社会救助体系。将最穷的 1%群体，如残疾人