如何看待万亿增发国债及未来财政空间？

www.ccxi.com.cn 地方政府债与行业监测周报 2022 年第 9 期 隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 专题研究 2023 年 1 0 月 作者： 中诚信国际 研究院 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖 yhwang@ccxi.com.cn 王 晨 chwang01@ccxi.com.cn 【地方债务风险与化解系列五】关注四重错配、把握四个平衡，推动地方政府债券可持续发展 【地方债务风险与化解系列三】各地最新“红橙黄绿”如何看？——2022 年全国及31 省债务风险变化趋势分析 【地方债务风险与化解系列二】区域视角下地方政府隐债化解路径梳理 【地方债务风险与化解系列一】把控好短期与中长期关系，防范化解地方债务风险——对当前地方政府债务问题的若干看法 如何看待万亿增发国债及未来财政空间？ 本期要点  此次增发国债与历史三轮特别国债有何异同？  10 月 24 日，人大常委会表决通过了增发国债决议，将在今年四季度增发 2023年国债 1 万亿，作为特别国债管理。与 2020 年抗疫特别国债相同，此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方;但不同的是，此次增发影响赤字，全部由中央归还，并主要用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程等。  为何于此时增发万亿国债？  当前经济边际改善但修复基础尚不稳固，此时增发国债有利于巩固成果、提振信心。三季度经济数据显示恢复向好态势，但受周期性、结构性、趋势性因素叠加影响，经济修复依然承压，政策需保持连续性，此时增发万亿国债将与前期一系列政策形成合力，有利于提振市场信心。  地方财政“减收增支”矛盾加剧，万亿国债用于地方刚性支出较为必要。地方收支矛盾持续加剧，叠加今年下半年自然灾害等不可控因素增多，地方政府“减收增支”压力进一步凸显，此时增发万亿国债全部用于地方较为必要。  灾后重建需求迫切但项目公益性较强，以中央加杠杆方式支持或更合适。灾后重建等纯公益性项目更依赖政府投资，且惠民生需求迫切，在地方财政承压、项目资金到位难、专项债资金性质与项目公益属性较不匹配下，发行国债快速筹集资金并转移地方使用或更合适，且能将解决问题的宏观债务成本最小化。  如何看待此次万亿国债的影响及特殊意义？  赤字率突破 3%传统约束，风险可控下为未来宏观调控提供了必要空间。增发万亿国债后，赤字率将由 3%提升到 3.8%左右。在风险整体可控的前提下，更需关注到此次赤字率上调对于稳增长及未来宏观调控的政策意义。  进一步支撑投资与增长，理论上可拉动 2024 年 GDP 约 0.6-0.7 个百分点。由于形成实际投资需要一定时间，假设四季度形成实物工作量的占比为 20%，不考虑财政乘数，则能拉动今年GDP 约 0.16 个百分点、明年GDP约 0.59 个百分点；若考虑财政乘数，或拉动今年 GDP 约0.2个百分点、明年 GDP 约 0.7 个百分点。  进一步优化政府部门债务结构、提升资金效率，有利于地方化债顺利推进。此次灾后重建等领域以增发国债支持，提升了资金与项目的匹配度，同时还本付息均由中央承担，不会加剧地方政府付息压力，且在一定程度上或遏制隐性债务再度扩张，也为“一揽子化债”提供更多空间，推动债务良性循环。  近期两类特殊债券发行或共同扰动资金面，货币政策将继续释放积极信号。万亿国债、1.5 万亿特殊再融资地方债集中发行后，资金面或收紧，央行或通过加大公开市场操作、降准等调节流动性。此外，流动性收紧或在一定程度上带动收益率上行，在修复与化债仍需低利率环境下，不排除降息的可能。  未来积极财政还有哪些期待？  灵活把握政府加杠杆空间，建议赤字率继续突破 3%并向中央倾斜。预算赤字率可在保障财政可持续、债务风险整体可控的前提下继续突破 3%约束,并视经济运行情况调整；在央地赤字分配中，可适当向中央倾斜，以中央加杠杆为主。  专项债新增额度仍应保持一定规模,并优化资金投向提升效率。专项债新增额度不宜大起大落，在赤字率突破 3%的基础上可小幅降至 3.6-3.7 万亿，并向新基建、新能源等国家战略鼓励方向进一步倾斜。  延续并优化税费支持政策稳企业稳信心，加快推进新动能成势拓展新税源。注重休养生息，一方面，综合考虑财政承受能力，延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策；另一方面，在当前新旧动能转换，经济发展转型关键时期，要在保持传统动能基础上，加快推进新动能发展，在此基础上探索拓展新税源。  建议通过现金补贴等形式扩大消费，进一步优化个税政策。建议向低收入群体发放 1000 亿现金或者数字货币并规定使用期限，约拉动 GDP 增速提高 0.45 个百分点；可进一步优化个税政策，促进中等收入群体加大消费。  适时启用政策性开发性金融工具，满足修复与化债需求。一是适时启用政策性开发性金融工具支撑基建投资；二是研究政策性开发性金融工具参与城投债务置换的可行性，以局部为主、分批试点开展。 www.ccxi.com.cn 热点专题 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵 耿 010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 1 热点专题 如何看待万亿增发国债及未来财政空间？ www.ccxi.com.cn 一、此次增发国债与历史三轮特别国债有何异同？ 10 月 24 日，人大常委会表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和 2023 年中央预算调整方案的决议，将在今年四季度增发 2023 年国债 10000 亿元，作为特别国债管理。与 2020 年抗疫特别国债相同，此次增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，但不同的是，此次增发国债主要用于灾后重建等领域，影响赤字，并全部由中央财政归还，是新形势下的新选择。 （一）特别国债是特殊时期的特殊工具，对保民生、稳增长具有重要作用 为应对特殊时期挑战和风险，我国曾推出过一系列特殊财政工具，包括长期建设国债、特别国债、专项建设基金等，其中特别国债作为特殊时期的特殊工具，专门服务于特定政策，支持特定项目需要，对稳定金融市场与宏观经济等具有重要作用。从历史看，我国共有三次新发特别国债：第一次特别国债于 1998 年发行，主要为应对 1997 年亚洲金融危机爆发，国内商业银行资产质量恶化，1998 年 8 月财政部面向工农中建四大行定向发行 2700 亿元特别国债，全部用于补充银行资本金。第二次特别国债于 2007 年发行，发行规模为 1.55 万亿元，主要用于购买外汇，缓解因国际收支顺差额不断扩大、外汇占款加速增加而引起的流动性过剩问题。此次特别国债采用定向与市场化结合的方式发行，其中 1.35 万亿元面向农业银行定向发行，2000 亿元为市场化发行。第三次抗疫特别国债于 2020 年发行，发行规模为 1 万亿元，采用市场化方式发行，发行期限以 10 年为主，并适当搭配 5 年、7 年期，主要通过特殊转移支付机制直达基层，用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。此外，特别国债还存在两次到期续发，分别于 2017 年和 2022 年，发行规