茶杯中的风波：伯明翰破产

请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明。1[table_page]宏观动态报告宏观动态报告2023 年 9 月 6 日[table_main]宏观点评报告模板伯明翰破产——茶杯中的风波核心内容：分析师 北京时间9月5日晚间，英国第二大城市伯明翰公布了“114条通知”，即宣布政府进入破产状态。这是自去年12月以来英国出现的第三起地方政府破产事件。我们认为英国地方政府当前面临的财政困境既有短期的通胀因素，其背后也存在长期的财政体制问题。核心观点：本次财政困境主要源于英国在应对当前高通胀下的财政紧缩政策。我们认为本次伯明翰政府破产不同于其他国家因债务或政府投资失利而导致的债务风险问题，其主要原因还是来源于英国自去年以来的财政紧缩方案，包括降低政府负债、减少政府支出和增加政府税收。而财政紧缩主要还是来自于目前的高通胀压力。自疫情以来，欧洲面临的通胀问题不亚于美国，英国更是经历了自1990年之后的历史最高通胀水平，去年年底一度高达11%。目前来看虽然整体通胀有所下行，但核心CPI仍处于历史高位。为应对通胀，执行紧缩的财政政策对英国来说是必要的。破产后续？虽然其政府在通知中被描述为“实质性破产”，但这仅意味着政府不会再做出新的支出承诺，现有的支出承诺将会继续履行。其次，在公告发布的21天内政府需要召开会议讨论下一步的行动和重组方案。而对于伯明翰的财政问题，苏纳克在之前7月份便表示过不会介入。我们判断如果之后英国政府选择介入该问题，也将附加较为严苛的条件，例如解散现有市政府委员会。在短期通胀问题之外的财政体制问题：英国中央和地方政府过去也长期面临财权与支出事权不匹配的问题。英国中央财权的集中度几乎是国际上最高的国家之一，中央政府税收占比超过90%，地方严重依赖中央的转移支付。除此之外，地方政府的债务融资也被严格限制于资本开支，2022年地方债务占政府总债务比重仅9.3%。因此，面对财政紧缩带来的支出压力，其地方政府既不具备税收调节能力，又不具备为经常性支出的债务融资能力，只能选择政府破产。小结：基于以上财政体制问题，英国地方政府面对类似于伯明翰政府的财政缺口时，只能宣布政府破产。而正是由于其地方在财政中的“自主权”较低，其地方政府破产，除了影响本地居民的福利支出之外，大概率不会造成系统性风险。有鉴于此，中国未来在化解地方政府债务风险过程中，政策大方向也是通过债务置换和中央加杠杆来降低地方政府的整体债务率。章俊：010-8092 8096：zhangjun_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130523070003风险提示：1.政策理解不到位的风险2.政策落实不及预期的风险英国通胀有所缓和，但核心 CPI 仍在高位股票报告网整理http://www.nxny.com请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明。2[table_page]宏观动态报告北京时间 9 月 5 日晚间，英国第二大城市伯明翰公布了“114 条通知”，即宣布政府进入破产状态，停止目前所有的财政开支，这是自去年开始英国出现的第三次地方政府破产事件（前两次为去年 12 月的瑟罗克市议会破产和今年 6 月的沃金自治市议会破产）。我们认为英国地方政府目前面临的财政困境既有短期通胀因素，其背后也存在长期的财政体制问题。一、本次伯明翰政府破产的主要原因及后续（一）高通胀下的财政紧缩或是问题的“导火索”我们认为本次伯明翰政府的破产不同于其他国家因债务或政府投资失利而导致的债务风险问题，其主要原因还是来由于英国自去年以来的财政紧缩方案，包括降低政府负债、减少政府支出和增加政府税收。英国的地方政府过去长期以来税收占比较低，地方收入来源主要来自于中央政府的财政补贴。在财政紧缩下，政府债务及中央对地方补贴大幅降低是英国多地政府进入破产状态的主要“导火索”。通胀粘性下，英国政府债务率及中央对地方补贴大幅降低。自疫情以来，欧洲面临的通胀问题不亚于美国，英国更是经历了自 1990 年之后的历史最高的通胀水平，去年年底一度高达 11%。目前来看虽然整体通胀有所下行，但核心 CPI 仍处于历史高位。为应对通胀，执行紧缩的财政政策对英国来说是必要的。截止 2022 年底，英国政府整体杠杆率由 2021 年初的 107.5%将至 101.8%，赤字率降低了 5.7 个百分点，对应减少了约 1400多亿磅的政府债务资金。此外，近年来地方政府的财政收入还面临长期降低的趋势，根据英国政府智库研究所的数据显示，2009 年至 2020 年期间，英格兰地方政府的财政收入（包括中央拨款和地方税收）整体下降了 17.5%。财政紧缩之下，英国的社会关怀（adult social care）等社会福利支出短期内又存在一定的支出刚性，地方政府“入不敷出”便不足为奇。其实，本次致使伯明翰陷入财政困境的因素也是因“福利欠账”而引起的。据伯明翰市政官网公告显示，市政府破产主要是由于 2012 年英国最高法院对伯明翰市政委员会开出的“巨额罚单”，即过去伯明翰女性员工承担了传统上由男性承担的工作职责，却没有获得对应的岗位奖金。对此，伯明翰市政图 1：英国中央与地方财政支出大幅降低（单位：百万英镑）图 2：英国核心 CPI 仍处于历史高位（单位：%）资料来源：Wind，中国银河证券研究院资料来源：Wind，中国银河证券研究院股票报告网整理http://www.nxny.com请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明。3[table_page]宏观动态报告委员会在先前已经支付了 11 亿英镑的赔偿金，但目前仍有 6.5 亿至 7.6 亿的未偿资金，其利息以每月 500 万至 1400 万磅的速度增长。而本次破产主要是由于这笔“罚金”支付引发的 8700 万英镑的财政缺口。（二）破产之后？破产之后并不会影响现有的财政支出。根据英国 1988 年公布的《地方政府财政法案》，如果地方政府的首席财务官认为当局无法从收入中支付其支出承诺，其政府必须发出这样的通知。而市政府发出 114 条通知无需议员的同意。虽然其政府在通知中被描述为“实质性破产”，但这仅意味着政府不会再做出新的支出承诺，而现有的支出承诺将会继续履行。其次，在公告发布的 21 天内政府需要召开会议讨论下一步的行动和重组方案。破产救助或将伴随市政府解散重组。对于伯明翰政府面临的财政问题，英国首相苏纳克曾在 7 月 24 日表示：将不会介入伯明翰市政府的资金问题。但根据英国目前中央高度集中的财政体制和地方政府被严格限制的融资功能，当伯明翰市政府宣布破产时，已经将问题抛给了英国政府。我们判断如果之后英国政府介入此问题，或许也将附加较为严苛的条件，例如解散现有市政府委员会。在本次事件的背后，我们也注意到，过去英国高度集中的财政体制以及对地方政府严格的融资限制也是导致英国地方政府在资金紧缺情况下，不具备财政自主调节能力，继而引起政府破产的原因之一。二、英国破产风波背后的财政体制问题（一）英国属于财政高度集中的单一制国家，中央收入占比较大英国作为单一制的国家体制，其中央财权的集中度几乎是国际上最高的国家之一。因此地方政府的财力较弱，财政支出主要依靠中央对地方的财政拨款。根据 IMF 公