地方政府债务系列报告之三：他山之石，海外地方债务管理经验借鉴

请务必阅读正文后的重要声明部分 [Table_ReportInfo]2018 年 10 月 17 日 证券研究报告•宏观专题报告 地方政府债务系列报告之三他山之石：海外地方债务管理经验借鉴摘要 西南证券研究发展中心 [Table_Summary] 本篇报告是我们地方政府债务系列报告的第三篇，分析了海外地方政府债务管理经验，着重分析了巴西、俄罗斯等与我国体量和发展阶段具有可比性的新兴市场国家地方政府债务管理情况。在总结先进经验和不足基础上，提出对我国地方政府债务管理体系改革的建议。  以美、日为代表的发达国家具有相对完善的地方政府债务管理体制。美日两国的一大共同点是将逆周期调节、刺激经济的重担主要落在中央政府的肩上。地方政府无需过度举债，总体债务规模较稳定，地方政府杠杆率显著低于中央政府。此外，美国建立了完善的市政债管理体制。美、日均有对地方政府债务管理的预警机制。 新兴市场国家中，巴西、俄罗斯等国在地方政府债务管理过程中出现的问题以及沉淀的经验，对同属于转型经济体的我国有很好的借鉴意义。二者债务管理过程中呈现出三大问题，首先，是没能平衡好中央与地方的财权与事权，巴西给地方政府过度放权，在预算软约束下地方政府过度举债，并最终酝酿了三次债务危机。俄罗斯加强中央集权，但是却将大部分事权留给地方，导致地方债务迅速攀升。其次是对外债借款的警惕性不足，在国内资金不足以支撑经济发展时，二者均不同程度的利用外债，但这也加剧了海外金融环境波动给地方政府偿债带来的冲击。最后是债券融资比例相对低，过多的依赖银行融资。金融市场不够发达，地方政府债券的监管制度体系还不够完善，巴西、俄罗斯均比较依赖银行融资，这加大了财政风险向金融体系的传导。 债务危机的倒逼下，巴西与俄罗斯均对其地方政府债务管理体制进行了改革。由于外债占比较多，巴西和俄罗斯先后发生过债务危机，债务危机迫使地方政府债务管理体制进行了改革。巴西走向了制度约束型为主的地方政府债务管理体制，而俄罗斯选择了市场约束型为主。二者主要的改革措施包括：从财政体制入手，“硬化”地方政府预算约束；从资金来源入手，限制金融机构对地方政府融资以及地方政府海外举债的能力；提高地方政府的财政透明度。 分税制改革后我国地方政府举债经历了“地方政府融资平台--中央政府代地方政府发债--《预算法》赋予地方政府发债权突破--43 号文试图建立规范的地方政府举债融资机制”的演进。但对地方政府债务管控依然无法逃脱 “一放就乱、一收就死”的困境。借鉴其他国家地方政府债务管理经验，我们认为我国地方政府债务管理改革可以从以下三点进行改进：1）改革财政体制，平衡中央与地方政府的财权、事权；2）调整政府功能，减少政府投资性支出，增加政府社保、教育、医疗等民生性支出；3）构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制。量化各项债务指标，完善地方政府债券发行监管体制，规范金融机构对地方政府融资行为，改进地方政府担保机制，提高政府债务信息透明度，建立地方政府债务危机发生后的有效救济制度，建立合适的债务重组机制。 [Table_Author]分析师：杨业伟 执业证号：S1250517050001 电话：010-57631229 邮箱：yyw@swsc.com.cn 相关研究[Table_Report] 1. 为何地方政府债务“一收就死、一放就乱”——地方政府债务系列报告之二 (2018-10-09) 2. 地方政府债务面面观——地方政府债务系列报告之一 (2018-09-07) 地方政府债务系列报告之三 请务必阅读正文后的重要声明部分 目 录 1 海外地方政府债务管理概述 ............................................................................................................................................. 1 2 发达国家地方政府债务管理经验 ..................................................................................................................................... 2 3 巴西：制度约束与行政管控相结合.................................................................................................................................. 4 3.1 中央过度放权引发州政府三次债务危机 ........................................................................................................................ 4 3.2 后债务危机时代：整固财政，量化控制 ........................................................................................................................ 5 4 俄罗斯：市场约束与行政管控相结合 .............................................................................................................................. 6 4.1 俄罗斯地方政府债务的演进 ............................................................................................................................................ 6 4.2 俄罗斯地方政府债务管理的改革 .................................................................................................................................... 7 5 如何改革我国地方政府债务管理体系？ .......................................................................................................................... 9 5.1 国际地方债务管理经验教训 ...............................................................................................................................