宏观观察2021年第50期（总第373期）：财政支持创新的国际经验与政策建议

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 ● 《国别/地区观察》 作 者：叶银丹 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 6874 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 联系人：王梅婷 电 话：010 – 6659 1591 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2021 年 8 月 31 日 2021 年第 50 期（总第 373 期） 财政支持创新的国际经验与政策建议＊ 创新是中国经济转型升级、迈向高质量发展的必由之路，也是构建双循环新发展格局的核心动力。在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，加大财政对创新的支持力度、强调基础研究和应用研究齐头并进的重要性更加凸显。当前我国财政支持创新的力度不断加大，但也存在财政科技资金的协调统筹不足，资金的使用管理不够科学，财政对企业创新的支持方式较为单一等问题。从国际经验看，各国普遍采取税收优惠、政府直接投入、政府采购等方式支持创新发展。建议：第一，加快完善财政支持科技创新的管理机制，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，完善财政科技投入协调、科技资金配置、科技投入绩效管理等机制。第二，优化财政支持科技创新形式，包括实施差异化方式给予不同类型机构稳定科技资金支持，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度等。第三，加大财政支持企业创新力度，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，完善重大自主创新产品财政补贴制度，重视对中小企业创新的支持，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性等。 研究院 宏观观察 2021 年第 50 期（总第 373 期） 1 财政支持创新的国际经验与政策建议 创新是中国经济转型升级、迈向高质量发展的必由之路，也是构建双循环新发展格局的核心动力。在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，加大财政对创新的支持力度、强调基础研究和应用研究齐头并进的重要性更加凸显。当前我国财政支持创新的力度不断加大，但也存在财政科技资金的协调统筹不足，资金的使用管理不够科学，财政对企业创新的支持方式较为单一等问题。从国际经验看，各国普遍采取税收优惠、政府直接投入、政府采购等方式支持创新发展。建议：第一，加快完善财政支持科技创新的管理机制，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，完善财政科技投入协调、科技资金配置、科技投入绩效管理等机制。第二，优化财政支持科技创新形式，包括实施差异化方式给予不同类型机构稳定科技资金支持，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度等。第三，加大财政支持企业创新力度，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，完善重大自主创新产品财政补贴制度，重视对中小企业创新的支持，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性等。 一、当前我国财政支持创新存在的问题 （一）财政科技资金的协调统筹不足，难以形成合力 当前我国中央财政和地方财政支持创新的渠道较多，但这些资金存在相互割裂、重复支持等问题，难以形成合力、难以有效发挥协同效应。 在中央财政方面，目前我国中央财政支持科技创新主要包括财政部门年初预算直接安排并稳定支持的“机构经费”、相关管理部门通过科技计划（基金、专项）安排的竞争性项目经费、发改部门安排的一次性科研基本建设经费，以及对企业技术研发通过税收优惠等政策给予支持四种方式。从实际实施情况来看，以上几种财政支持创新方式存在科技计划项目支持方式单一、实行稳定支持方式的相关经费标准制度不健mNqPpOtPqQzRnOyRqOwOrN6McMbRmOqQpNnMkPoOvNiNmPoP7NoPtNNZnQnPwMpNxP 2 2021 年第 50 期（总第 373 期） 全、预算安排与绩效评价结果不挂钩，以及支持企业技术创新的方式有待丰富等问题。 在地方财政方面，当前地方财政的科技投入政策未能与中央财政支持政策良好衔接，往往在一些确定性较高的领域存在中央、地方重复支持，但在一些创新性、前瞻性更强，风险较高的领域存在支持真空等情况。此外，地方财政支持创新还缺乏顶层设计和综合统筹，各项科技政策较为分散，从而造成了财政科技资金多部门管理、条块分割严重、各自为政的现状，地方财政用于支持创新的资金难以形成合力，不能充分发挥出财政资金的使用效益。 （二）财政科技资金的使用管理不够科学 第一，部分领域存在过度竞争现象，财政资金支持的连续性、稳定性不足。由于创新活动的外部性、不确定性等原因，一些创新活动难以通过市场化手段、金融支持等方式获得足够资金。同时，这些领域往往由于基础性强等原因要求更加连续、稳定、不以投资回报为考量的资金支持，这也就是财政科技资金的重点支持领域。财政科技资金通过重点支持基础性强、技术共性强的研究领域，并将形成的科技成果作为公共产品，提高全社会科技水平，带动产业发展。但当前我国财政对科技的稳定支持和竞争性支持协调机制还不健全，部分地区和部分研究领域还存在稳定支持不足、竞争性支持过度的现象。尤其是一些领域仍以申报财政资金支持的纵向课题作为科技评价的主要指标，导致财政资金支持的课题申报严重过度竞争，既助长科研功利主义和短期行为，不利于科研人员潜心研究，也不利于提高财政科技资金支持的稳定性、连续性。 第二，财政科技资金的绩效管理有待优化。一是当前财政科技资金支持项目在验收时，多采取同一研究领域的专家同行评价方式，存在互评漏洞和风险，缺乏真正独立的第三方评价，不利于成果质量的提高。同时，成果质量评价情况未能及时公开、有效利用，没有纳入未来财政科技资金申请的考量范围。二是财政科技资金的经费管理办法在实际执行过程中缺乏效力。尽管对于各项财政支持的课题、专项等都具有相应的经费使用规定，但在实际经费使用过程中，由于单位科研活动与财务管理相分离，以及科研支出项目具有一定的专业性，财务部门对于科研经费使用的监督与审计往往宏观观察 2021 年第 50 期（总第 373 期） 3 只停留在程序正确、形式正确层面，难以对经费的实际使用形成有效监督。 （三）财政对企业创新的支持方式较为单一 当前我国财政支持企业创新主要通过财政补贴和税收优惠两种方式，其他方式规模较小，对企业支持力度有