评2021年财政预算草案：何以体现“不急”与“转弯”？

请务必参阅尾页免责声明1扫描下载兴业研究 APP获取更多研究成果何以体现“不急”与“转弯”？——评 2021 年财政预算草案宏观研究部胡晓莉分析师电话：021-22852652邮箱：huxiaoli@cib.com.cn郭于玮高级分析师电话：021-22852641邮箱：guoyw@cib.com.cn鲁政委兴业银行 首席经济学家华福证券 首席经济学家摘要2021 年在后疫情时期延续了宽财政政策，总体政策要求“提质增效，更可持续”，不改积极信号，但积极程度适度，重在结构调整，财政紧平衡压力进一步加大。高赤字率与低支出增速并存。从赤字率来看，2021 年 3.57 万亿元的赤字规模及 3.2%的赤字率水平仍是积极财政的信号，体现了财政的连续性与稳定性。从支出增速来看，2021 年一般公共预算支出增速为历年最低值，支出力度适度，且支出重点仍为民生领域。在补足收支缺口方面，仍以调入资金、结转结余和债券融资为主要手段。一般预算项下，收支缺口为 5.2 万亿元，调入资金和结转结余接近 1.7万亿元，债券融资 3.57 万亿元。政府性基金项下，收支缺口为 3.7 万亿元，主要由债务融资收入补足，专项债务收入 3.65 万亿元，无抗疫特别国债收入。政府债务风险防范及隐性债务化解将成为 2021 年财政重点工作之一。政府杠杆率降低或指含政府隐性债务的广义政府杠杆率，地方债置换隐性债务的建制县试点逐步扩大，各地区积极争取试点名额。在资金运用方面，支出重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度，保障国家重大战略任务资金需求。中央本级支出继续压降用于补充地方财力。整体财政支出仍保持偏向民生领域，重点聚焦教育与医疗支出；加大科技支出力度特别是基础研究投入；扩大居民消费，重点提升低收入群体收入；加大生态功能区转移支付，支持可再生能源发展。关键词： 预算收支、财政赤字、债务风险，支出投向宏观经济事件点评2021年3月17日 宏观经济请务必参阅尾页免责声明2事件：3 月 6 日在第十三届全国人大第四次会议上，财政部提出了《2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案》。点评：2021 年政府工作报告提出：“积极的财政政策要提质增效、更可持续。”“提质增效”体现在通过支出结构优化，提高财政资金使用效率，撬动有效投资；“更可持续”体现在加强地方政府债务管理，防范化解地方政府债务风险。尽管预期收入会有增加，但由于 2021 年收入端新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，抗疫特别国债不再发行，实际可用的财力总量增幅较低，同时支出端增长刚性较强，预计最终确保 2021 年预算平衡的要求实际上将进一步提高。一、2021 年预算收支总体变化2021 年 3 月 5 日两会发布的 2021 年预算草案显示，2021 年一般公共预算收入受低基数及经济恢复的影响，预计呈现较高增速，但支出将低于 2020 年的实际支出增速；政府性基金收入与支出增速均低于 2020 年；社保基金收入增速显著上升，支出增速上升；国有资本经营预算收入负增长，支出增速下降。图表 12021 年预算报告数据及变化科目2021 预算数2020 执行数绝对数（亿元）变化额（亿元）增速绝对数（亿元）增速一般公共预算收入197650147558.1%↑182895-3.9%一般公共预算支出25012045321.8%↓2455882.8%政府性基金预算收入9452710381.1%↓9348910.6%政府性基金预算支出1312661326711.2% ↓11799928.8%国有资本经营预算收入3877-901-18.9%↓477820.3%国有资本经营预算支出26481044.1% ↓254410.8%社会保险基金预算收入891811706523.7% ↑7211613.3%社会保险基金预算支出8641375789.6% ↑788355.5%一般公共预算赤字额35700-1900-37600- sPsOtRuMxPbRcM6MsQrRnPpOfQrRpMjMpOuMbRrQoQvPrMzRxNrMoO宏观经济请务必参阅尾页免责声明3一般公共预算收支差额-5247010223--62693-政府性基金收支差额-36739-12229--24510-国资预算收支差额1229-1005-2234-社保收支结余27689487--6719-社保滚存结余930942768-90326-资料来源：《关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告》, 兴业研究从一般公共预算总体规模来看，财政收入呈现恢复性增长。2021 年一般公共预算收入 19.8 万亿元，增长 8.1%，支出 25.0 万亿元，增长 1.8%，收支差额-5.2 万亿元。由于同比基数较低的原因，财政收入增速达 8.1%，但财政赤字、历年结转结余资金减少较多，且相对 2019 年的收入水平增速仅为 3.8%，与 2019年持平，总体增幅不高。在 19.8 万亿的预算收入中，调入资金和结转结余接近1.7 万亿，占收入总量比重为 6.7%，占比有所减少，这与 2019、2020 年对该部分存量资金使用较多有关。其中，从中央预算稳定调节基金调入 950 亿元；中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入 985 亿；地方财政调入资金及使用结转结余 14835 亿元。图表 2一般公共预算收入总量构成变化资料来源：WIND, 财政部，兴业研究从一般公共预算中央与地方结构来看，中央对地方转移支付规模仍为较高水平。2021 年为保持财政政策的连续性与稳定性，仍安排较高的中央赤字及转移支付。中央财政赤字 27500 亿元，比 2020 年仅减少 300 亿元，比 2019 年增加 9200 亿元，中央对地方转移支付收入合计为 83370 亿元，剔除特殊转移支付后为 77323 亿元，实际增长 7.8%，略高于 2019 年的水平。根据预算草案报告，共同财政事权、其他一般性转移支付分别为 34159 亿元、40859.3 亿元，分别增长 6.1%、增长 9.2%。由于一般性转移支付没有具体的使用领域限制， 宏观经济请务必参阅尾页免责声明4因而对地方起到较大的财力支持作用。常态化实施转移支付直达机制，进一步扩大范围。2021 年将直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付纳入直达机制范围，涉及中央财政资金 2.8 万亿元，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖。图表 3历年中央对地方转移支付及增长率变化注：由于 2020 年为应对疫情实行了部分应对疫情的特殊转移支付，2021 年未安排，因此 2021 年转移支付增长率为剔除 2020 年特殊转移支付 5992 亿元后的实际增长率。资料来源：《关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告》，WIND，兴业研究从政府性基金预算来看，政府性基金收入增速显著下降，国有土地出让收入与去年基本持平，政府性基金收入对土地出让的依赖程度仍较高。全国政府性基金预算收入 9.5 万亿元，增长 1.1%，支出 13.1