迈向2049的我国社会保障制度改革战略研究

指导单位：全国工商联智库 承办单位：中国民生银行研究院 2020 年 7 月 完备制度 改革体制 增加投入 覆盖全民 科技支撑 ——迈向 2049 的我国社会保障制度改革战略研究 课题组成员 课题组组长： 黄剑辉 中国民生银行研究院院长 课题组副组长： 王静文 中国民生银行研究院宏观经济研究中心副主任 应习文 中国民生银行研究院区域经济研究中心副主任 课题组成员： 孙 莹 中国民生银行研究院宏观经济研究中心 张雨陶 中国民生银行研究院宏观经济研究中心 伊 楠 中国民生银行研究院宏观经济研究中心 袁雅珵 中国民生银行研究院区域经济研究中心 孔 雯 中国民生银行研究院区域经济研究中心 赵金鑫 中国民生银行研究院区域经济研究中心 刘 昊 中国民生银行研究院产业发展研究中心 庞宇辰 中国民生银行研究院民营企业发展研究中心 程斌琪 中国民生银行研究院博士后 1 内容提要 经过四十余年的改革开放和持续发展，我国已迈入中高收入国家行列，但也面临着老龄化程度加深、收入差距拉大、社会不稳定因素增多等难题。在新的时代背景下，通过构建健全的社会保障体系，解除国民后顾之忧，促进财富合理分配，提供稳定安全预期，是人民日益强烈的呼声和社会公正的体现，也是国民经济实现可持续发展的必要条件，更是构建和谐社会的应有之义。党的十九大报告明确提出，要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。因此，从战略高度研究中国社会保障制度改革与发展之路，尽快促使其从试验性阶段步入定型、稳定、可持续发展阶段，客观上已经刻不容缓。 本文以“长周期+广视野+定量分析”的框架研究社保制度改革战略思路。“长周期”即从我国社保制度改革的背景、问题角度出发，分阶段梳理我国社保制度改革的历史沿革，总结经验与不足。“广视野”即通过分析国外社保制度模式的发展特点及主要问题，提炼出值得我国学习借鉴的经验和启示；通过选取部分地方政府社保制度创新典型案例，对我国全面完善社保制度改革提供实践支撑。“定量分析”即通过对我国社保水平进行纵向与横向比较看进步、找差距。基于上述分析，提出了以“完备制度、改革体制、增加投入、覆盖全民、科技支撑”为整体框架的我国社会保障体制改革战略愿景、战略目标及政策建议。 一、迈向 2049 年的中国亟待加快社会保障制度改革 2020 年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的收官之年，也将开启全面建设社会主义现代化国家和实现第二个百年奋斗目标的新征程。在新的历史阶段，无论从经济角度、社会角度还是国 2 际角度来看，都应加快推动社会保障制度改革。 首先，社会保障制度改革是促进经济结构转型升级的重要基础；其次，社会保障制度改革是实现人民美好生活的题中之意；最后，社会保障制度改革是深度融入全球体系的必由之路。 二、我国社保制度发展历程及改革成效 在新中国成立前，我国社保制度经历了长期低水平发展，社保资源相对匮乏，完整且稳定的社会保障体系始终没有真正建立。先秦时期，为赢得民众拥戴和促进经济社会发展进而稳固统治，各政权纷纷采取相关措施，形成传统社会保障制度的早期形态；秦汉到唐宋时期，绝大多数王朝制定并实施了各种维护社会安定的政策措施，以灾害救助、尊老养老和扶贫济困为主要内容的传统社会保障制度得到进一步发展；明清时期，民间救助组织蓬勃发展，在传统社会保障体系中发挥越来越重要的作用；民国时期，由于社会长期处于动荡不安状态，社会保障体系有名无实。 新中国成立以来，我国社会保障体系经历了不断成熟和完善的过程。1949-1965 年，国家单位负责的保障模式初步形成，这是我国初步探索社会保障制度的成果；1966-1977 年，我国政治、经济、文化遭受空前浩劫，劳动保险管理机构被撤销，社会保障事业遭到重创，一度处于瘫痪状态；1978-1991 年，解决历史遗留问题和恢复养老保障制度，维持、巩固和完善“企业保险”制度模式，为此后的社会保障制度改革奠定基础；1992-1997 年，国家确立了建立社会主义市场经济体制的目标，社会保障制度也进行了相应改革，成为市场经济体系的重要支柱；1998-2011 年，社会保障逐渐转为主动积极建设，成为一项基本的独立社会制度安排；2012 年至今，社会保障体系建设全面发力，覆盖范围持续扩大，待遇水平稳步提高，公共服务日趋便捷，建立起世界上覆盖人群最多的社会保障安全网。 三、我国社会保障制度现状及存在问题 （一）随着改革的不断探索和深化，我国基本形成了以社会保险、 3 社会救助、社会福利为基础，包括社会优恤、住房保障、补充保障的社会保障制度 从时间纵向角度来看，我国社会救助中城乡低保标准持续提高，差距逐步缩小。2008-2018 年，全国城市最低生活保障月人均标准和农村最低生活保障月人均标准年均增长 10.9%和 17.2%。全国城市最低生活保障平均标准和农村最低生活保障平均标准之比从 2008 年的2.49 倍逐年下降至 2018 年的 1.44 倍；社会保险覆盖范围迅速扩大，基金支撑能力增强，待遇水平不断提高。截至 2019 年底，全国社保卡持卡人数超过 13 亿人，覆盖超过 93%的人口。截至 2017 年底，全国基本养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险基金累计结余 7.06万亿元，总体支撑能力较强。2005 年以来，职工退休人员月均基本养老金持续大幅增长，年均增长 10%左右；保障性住房建设和住房公积金筹集稳步推进。截至 2018 年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约 7000 万套，我国住房公积金实缴单位 291.59 万个，实缴职工人数为 1.44 亿人，全国住房公积金缴存余额为 5.79 万亿元。 从国际横向角度来看，中国社会保障总支出（含医疗卫生）与GDP 之比为 6.3%，在世界主要国家中仅高于新加坡和印度，不及韩国，在国际比较中仍处于较低水平。 （二）面临的主要问题与挑战 1. 我国社会保障制度存在的问题 一是法治欠缺问题日显突出；二是政府主导的法定基本保障独大，市场与社会提供的补充保障发展滞后；三是养老、育幼、助残等方面的基本公共服务发展不足；四是管理服务体制呈现多头格局；五是财源权责不清，发展可持续性不足；六是贫困人群社保待遇低，公平性有待提高。 2. 我国社会保障制度改革面临的挑战 一是城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，决定了社会保障体系建设只能走渐进发展道路；二是人口老龄化、家庭结构小型化， 4 导致家庭保障功能急剧弱化，对社会保障服务的需求骤然提升；三是流动人口群体庞大，对社会保障制度的整合提出了更为复杂的现实要求；四是快速工业化、城镇化与就业形式多样化，对社会保障制度建设构成了重大挑战。 四、社会保障制度改革的国际经验借鉴 国际主要社会保障制度可以分为三类：一是福利国家型，以英国、瑞典等西欧、北欧国家为代表；二是社会保险型，以美国、德国、日本为代表；三是强制储蓄型，以新加坡、智利等为代表。结合中国国情，汲取国际上社会保障制度建立和改革正反两方面的经验和教训，不断完善我国社会保障制度，是一项重