跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演——“十五五”规划建议学习系列（一）

www.ccxi.com.cn 地方政府债与城投行业监测周报 2022 年第 9 期 隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 专题研究 2025 年 11 月 作者： 中诚信国际 研究院 院 长 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn 研 究 员 张 堃 kzhang02@ccxi.com.cn 研 究 员 张瀚文 hwzhang@ccxi.com.cn 从结构性变化看中国经济的长期韧性——中美关税博弈专题系列（四），2025.05 关税博弈下财政发力的空间、方向及着力点——中美关税博弈专题系列（三），2025.05 贸易战的历史视角、影响和应对——中美关税博弈专题系列（二），2025.05 解码中美关税战对中国经济和重点行业的冲击与重塑——中美关税博弈专题系列（一），2025.04 关税战升级下出口韧性凸显，做好自己的事至关重要，2025.4 全面降准或率先落地，关税博弈下收益率高波动或延续，2025.4 特朗普关税风暴来袭，全球影响几何？，2025.4 跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演 ——“十五五”规划建议学习系列（一） ◼ “十五五”的历史方位：承前启后的关键五年 ➢ “十五五”处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，相较于“十四五”全面建成小康社会后的“开局”和“过渡”属性，对高质量发展、实现 2035 远景目标的要求更聚焦；“十五五”面临多项战略目标（碳达峰、改革）收官和重大历史节点汇聚，在党和国家事业发展过程中具备特殊意义。 ◼ “十五五”时期中国经济发展内外环境的十大判断 ➢ 对外：于变局中开新局，大国竞合新常态与安全发展再平衡 判断 1：全球经贸环境的不确定性加剧，全球经济或将进入增长放缓、潜在产出下降的深度调整期。 判断 2：多极化贸易体系逐渐成型，中国在全球经贸领域的话语权有望进一步提升，与非美国家合作深化的同时或伴随着贸易摩擦升温。 判断 3：中美博弈仍是影响全球政经格局的核心变量，且逐渐向“常态化”、“复杂化”发展，科技和产业话语权争夺至关重要。 判断 4：供应链重构进入下半场，地缘政治和战略安全成为全球供应链布局的主线。 判断 5：中国并非完全被动地承受外部压力，具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。 ➢ 对内：于挑战中育新机，增速换挡期的结构重塑与动能转换 判断 6： 官方表述“4.17%”或为“十五五”最低增长目标，预计经济增长区间在4.5%-5%左右。 判断 7：新旧动能的转换将进一步加快我国产业结构的调整，房地产或处于完成底部调整的关键时期，新质生产力“挑大梁”的迫切性大增。 判断 8：人口结构或逐渐向深度老龄化过渡，“未富先老”的压力对养老金体系、医疗资源、养老服务提出更严峻、更迫切的挑战。 判断 9：改革步入“深水区”，部分改革任务的落地面临较大阻力。 判断 10：落实“发展中化债”，注重结构优化与效率提升，切实进一步增强财政债务可持续性。 ◼ “十五五”时期促进中国经济高质量发展的五大抓手 ➢ 抓手一： 发展新质生产力与产业提质升级。建议稿将产业政策置于“十五五”时期各项任务之首。参考全球价值链（GVC）地位指数，我国产业结构面临传统产业“亟待转型”、现代制造业“大而不强”的问题；研发投入占比仍然落后，核心“卡脖子”环节应用推广受阻、迭代较慢。“十五五”时期优化产业结构、“全链条”推动重点领域关键核心技术攻关的必要性提升，但仍需避免要避免过去集中上马同质新兴产业项目造成的行业“内卷”问题。 ➢ 抓手二：扩大内需与提振消费。建议稿对于“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”的部署更加“务实”、“扩大内需”重要性提升。国际经验表明，可持续的内需驱动，特别是消费驱动，是经济体成功跨越中等收入陷阱的关键。有效需求不足仍是“十五五”时期制约内循环的核心堵点，当前消费和投资均面临一定的限制因素。预计“十五五”时期将着手于收入和就业，对于居民的直接补贴力度会进一步加大，政策的“获得感”或有所提升；投资增速设定了潜在要求，尤其要确保民营投资比重不再持续下降。 ➢ 抓手三：深化收入分配改革与健全社会保障体系。“民生”是“十五五”建议稿的高频词之一。经济增速放缓会暴露出经济快速增长掩盖的民生问题和社会问题。一方面，我国收入分配对消费修复的支撑有限，收入差距依旧较大；另一方面， www.ccxi.com.cn 宏观专题 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵 耿 010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 1 跨越关口的五年，“十五五”发展动能与政策路径推演—— “十五五”规划建议学习系列（一） www.ccxi.com.cn 以人为本的新型城镇化仍有待进一步提升。《建议》通稿中对于民生领域的提法涉及促进高质量就业、完善收入分配制度、基本公共服务均等化、健全社保体系、人口、教育等问题，并且首次将房地产部署放在民生领域中，更加强调地产在“新发展模式”下的“民生”属性。预计收入分配改革、户籍制度、生育养老服务供给、公共资源和服务配置等关键领域改革将成为“十五五”时期的重点任务。 ➢ 抓手四：持续推进反内卷、建设全国统一大市场。建设全国统一大市场是一项系统工程，《建议》重点涉及统一市场基础制度规则、综合整治“内卷式”竞争、完善要素市场化配置领域。推进二十届三中全会改革任务尽早落地，尤其是优化地方政府考核激励机制、盘活国有资产扩大非税收入、 通过财税改革涵养地方税源，引导地方减少进行市场分割的动机，从根本上解决我国经济增长的路径依赖问题更加重要。 ➢ 抓手五：重塑激励约束机制，释放微观主体活力。早在 2024 年底中央经济工作会通稿中就提到“切实为基层松绑减负，让想干事、会干事的干部能干事、干成事”，“十五五”建议稿再度提及“严管厚爱结合、激励约束并重”，核心是通过优化正向激励、完善统计，财税、考核制度等具体措施，解决“政府应该如何积极作为”的问题。预计“十五五”将重点优化对地方的考核统计制度，加快推动财税体制改革，优化企业营商环境，为微观主体“减负松绑”。 ◼ 实现“十五五”目标的政策实施路径与综合建议 ➢ 建议“十五五”时期总体维持“宽财政、宽货币”的总量政策组合。积极的财政尤其是中央财政仍是“十五五”时期的主要发力点，人均 GDP 处于 12000 美元到 23000 美元区间被称为“瓦格纳加速期” ，目前中国正处于这个区间，意味需要政府支出占 GDP 的比重进一步增加。货币政策保持适度宽松，为改革创造良好的货币政策环境，当前我国货币政策仍有调降空间，但宽松也需适度。 ➢ “真金白银”提振内需，解决内循环核心堵点问题。一是优先考虑向居民发放现金或数字货币，特别是针对边际消费倾向比较高的中低收入人群，除生育补贴外，加强对特殊群体的救助帮扶和民生补贴支持；二是进一步解决保障房问题，结合需求去房地产库存。据估算解决 3 亿“新市民”的保障性住房需求，“十五五”大约每年需要收储资金 2.8-4.5万亿元；三是推进公共服务均等化，通过为“新市民”安家配套医疗、教育、养老、托幼等基