人工智能治理研究报告（2025年）

人工智能治理研究报告(2025 年)中国信息通信研究院政策与经济研究所2026年1月版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。前言人工智能作为引领科技革命和产业变革的战略性技术，正在深刻改变着人类的生产生活方式。2025 年，以大模型为核心驱动的人工智能技术实现了多维度的突破性跃进，其能力边界从认知理解向自主执行延伸，与物理世界的耦合日益紧密，以前所未有的速度重塑着全球技术竞争、产业生态乃至社会结构。党的二十届四中全会将“人工智能+”纳入国家中长期发展战略，中央经济工作会议进一步强调“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。人工智能治理体系的构建与完善，已成为把握发展机遇与应对安全挑战的核心命题，直接影响着国家竞争力的强弱和人类文明发展的方向。过去一年，全球主要经济体人工智能战略发生深刻分化。美国政策体现以确保全球领导地位为首要目标的“创新优先”和“放松管制”模式，联邦与地方在监管权力上展开深层博弈。欧盟人工智能治理重心从宏观的立法体系建构转向关键的执行落地行动，并通过修订数字战略等方式在严格监管与扶持创新之间寻求务实平衡。我国坚持统筹发展和安全，呈现出典型的小切口、场景化、精细化特征，逐步构建起一套为新质生产力保驾护航的敏捷治理体系。与此同时，技术产业前沿涌现出一系列治理焦点议题。通用人工智能的奇点正在临近，目标错误泛化、欺骗性行为等潜在风险已初现端倪。以情感陪伴为代表的拟人化交互服务引发深度沉迷、心理操纵等问题，触及人机关系、社会结构乃至人类文明的建构。互联网智能体重塑数字生态格局，对平台责任、数据权益和市场竞争规则带来系统性影响。人工智能与实体经济深度融合中权责不清、因果难定等责任认定难题，已成为制约人工智能赋能产业发展的制度瓶颈。人工智能对劳动力市场“替代”与“创造”的双重效应初步显现，正深刻重构未来的就业路径与价值体系。展望未来，我们必须从根本上思考和重塑人与机器、人与人、人与社会的关系。通过构建边界清晰的权责框架、发展敏捷动态的监管工具、塑造和谐共生的人机关系、推进公平普惠的治理行动，营造健康有序的人工智能发展环境，推动高质量发展和高水平安全良性互动。目录一、 人工智能治理新形势..........................................................................................1（一） “人工智能+”行动推动我国产业应用迈入规模化落地新阶段.............1（二）人工智能实现突破性跃进，风险外溢性与治理紧迫性显著提升.........2（三）全球治理体系建设相对滞后，能力不对等与结构性失衡问题凸显.....4二、 人工智能治理新进展..........................................................................................5（一）美国人工智能政策发生战略转向，联邦与地方权力体现深层博弈.....5（二）欧盟人工智能立法迈向落地阶段，在严监管与促创新间寻求平衡.....7（三）我国人工智能治理下沉场景赋能，为“人工智能+”行动保驾护航.....11三、 人工智能治理热点议题....................................................................................13（一）技术演进层面，AGI 临近但仍缺乏有效治理应对.............................. 13（二）产品服务层面，拟人化交互服务日益模糊虚实边界...........................17（三）产业生态层面，互联网智能体重塑数字生态格局...............................23（四）融合应用层面，责任认定难题制约 AI 赋能产业发展........................ 27（五）经济社会层面，AI 重构劳动力发展路径与价值体系......................... 31四、 人工智能治理未来展望....................................................................................35（一）构建边界清晰的权责框架，破解应用责任困境...................................35（二）发展敏捷动态的监管工具，提升治理体系效能...................................36（三）塑造健康和谐的共生关系，引导人机协同发展...................................37（四）推进公平普惠的治理导向，应对经济社会影响...................................381一、人工智能治理新形势（一）“人工智能+”行动推动我国产业应用迈入规模化落地新阶段当前，党中央围绕人工智能发展与治理作出一系列重要部署，将“人工智能+”提升至国家战略高度，我国产业应用迈入规模化发展的深水区。2025 年 8 月，国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，系统提出科技、产业、消费、民生、治理、全球合作等六大重点领域，强化前瞻规划与安全可控。2025 年 10 月，党的二十届四中全会将全面实施“人工智能+”行动写入“十五五”规划建议，并强调加强人工智能等新兴领域国家安全能力建设，标志着人工智能及其治理已完全融入国家中长期发展战略。2025 年 12 月，中央经济工作会议在部署 2026 年经济工作时，强调深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。当前，我国人工智能产业在“人工智能+”行动的战略牵引下，已从技术探索和试点示范，全面进入规模化、深层次融合应用的新阶段。从产业规模看，我国人工智能企业数量已超过 5100 家，作为技术核心载体的大模型已完成从技术到产品的关键跨越。截至 2025 年12 月 31 日，累计已有 748 款生成式 AI 服务完成备案，同时有 435款调用已备案模型的应用或功能完成登记，形成了从通用基础大模型到垂直行业大模型的完整产品矩阵。用户侧的活跃度呈现爆炸式增长，2024 年初，我国日均 Token 消耗量约 1000 亿，截至 2025 年 6 月底，已飙升至 30 万亿。应用的深度也从早期的简单工具，向重塑核心生2产流程演进。例如，在工业领域，基于大模型的工业安监系统使钢铁厂的安全违规响应效率显著提升，安全管理人力减少一半；京东物流通过大模型实现机器人从“被动响应”到“主动预测”的决策升级，该模式已在全球超过 500 个仓库复制推广。这标志着人工智能不再仅是效率的“增效器”，更是驱动生产方式变革的“重构者”。这一规模落地新阶段呈现出两个鲜明特征。一方面，人工智能与实体经济的结合点，正从“能说会写”的认知层面向“能行动会工作”的自主执行层突破。例如，在露天