激发绿色低碳转型新动力 开启碳市场建设新征程——《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》简评

热点时评 1 激发绿色低碳转型新动力 开启碳市场建设新征程 ——《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》简评 创新业务部 王力 曲洪泽 丁大燕 摘要：2025 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。《意见》作为我国碳市场首个系统性行动纲领，明确提出加快建设更加有效、更有活力和更具国际影响力的全国碳市场，为实现碳达峰碳中和目标、建设美丽中国提供坚实支撑。 近日，为了推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。作为我国碳市场建设部署的纲领性文件，标志着我国碳市场建设进入全面深化、加速发展的关键阶段，也彰显了我国积极妥善推进碳达峰碳中和的决心与行动。 一、政策出台背景 （一）国际背景：应对全球气候治理与绿色竞争 截至 2024 年 5 月，全球已有 150 多个国家提出碳中和目标，36 个正在运行的碳交易体系覆盖全球近三分之一的人口。作为排放大国，中国正面临国际减排压力与绿色贸易壁垒挑战。欧盟碳边境调整机制（CBAM）将于 2026 年征收碳关税，这将直接影响中国钢铁、铝、水泥等高碳产品出口。在此情形下，建设与国际政策接轨的碳市场，可助力中国企业适应国际规则，避免碳壁垒对出口企业造成系统性冲击。同时，中国需通过碳市场引导资本流向低碳领域，培育新质生产力，抢占绿色科技高地，并吸引国际绿色投资。 （二）国内背景：服务“双碳”目标与经济转型 实现“双碳”目标需推动经济结构与能源系统深度转型。碳市场通过市场化手段形成碳价，通过价格信号引导减排资源配置，是核心政策工具之一。碳市场可倒逼传统高耗能行业绿色转型和技术创新，同时催生碳资产管理、碳金融等新业态，为经济增长注入新动力。此外，碳市场通过量化生态产品价值，践行“两山”理念，助力优化能源结构、保障能源安全。 （三）我国碳市场发展现状：起步稳但活力弱 我国目前已初步建成重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易新世纪评级版权所有 热点时评 2 市场（以下简称“强制碳市场”）和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“自愿碳市场”），二者共同构成全国碳市场体系。 2025 年我国强制碳市场覆盖范围由发电行业扩围至发电、钢铁、水泥和铝冶炼四大行业。预计“扩围”后，纳入强制碳市场的重点排放单位数量将由约 2200家增至约 3700 家，年覆盖二氧化碳排放量超 80 亿吨，占全国总量 60%以上。截至 2025 年 7 月末，强制碳市场配额累计成交量 6.81 亿吨，成交额 467.84 亿元。自愿碳市场已发布造林碳汇、海上风电等 6 个方法学，完成首批 948 万吨核证自愿减排量登记。截至 2025 年 7 月末，自愿碳市场累计成交核证自愿减排量 246.03万吨，成交额 2.08 亿元。 我国虽已成为全球覆盖排放量最大的碳市场，但仍面临诸多挑战：市场活跃度不足，覆盖范围有限，交易主体单一，缺乏多样化交易产品，限制了市场活跃度；价格机制不完善，配额分配仍以免费分配为主，有偿分配比例不足 10%，削弱了价格信号作用；数据基础薄弱，监测、报告与核查（MRV）体系不完善，存在数据造假风险；国际认可度不高，碳市场方法学与规则同国际标准存在差异，制约国际互认。 《意见》的出台旨在针对性破解上述难题，推动碳市场建设迈入新阶段，为支撑经济社会全面绿色转型奠定制度基础。 二、《意见》重点解读 《意见》明确了我国碳市场建设的总体要求、中长期发展路线和任务，确立了碳市场作为温室气体排放政策工具的基本定位，强调有效市场和有为政府相结合，体现了我国在推动绿色低碳转型发展方面的战略部署及政策导向。 （一）总体要求与目标 《意见》提出“坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位”，确立了碳市场在推动全社会减排和绿色转型过程中的核心作用。在具体实施路径上，通过“加快建设全国统一的碳市场，有计划分步骤扩大实施范围”推动碳市场覆盖高排放行业，形成梯次推进的市场扩容机制；另一方面通过“扩展参与主体”，逐步引入金融机构等市场主体，构建丰富活跃的交易体系。 《意见》将碳市场建设与传统产业转型相结合，提出通过充分发挥市场机制，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化。这一表述将碳排放权从约束性指标转变为可市场化配置的资源，不仅能推动传统产业深度转型，同时也能通过建立合理的碳定价机制，引导资金、技术等资源流向低碳领域，培育发展新质生产力。 新世纪评级版权所有 热点时评 3 《意见》设置了分阶段推进的目标： “到 2027 年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖”。这一阶段性目标旨在扩大碳市场的覆盖范围，将主要排放行业有序纳入强制碳排放体系，同时推动自愿碳市场的全面发展，形成强制排放与自愿排放双轮驱动的市场格局。 “到 2030 年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制”。这一目标旨在建立更加完善、高效的碳市场体系，形成科学、合理的碳定价机制，通过建设与国际标准接轨的碳市场，提升中国碳市场的国际影响力。 （二）强制排放与自愿排放双轮驱动 1.强制碳市场 《意见》提出“根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类”。未来，玻璃、石化、化工等高排放行业将分批次纳入强制排放体系，同时氧化亚氮、六氟化硫等温室气体未来或将逐步纳入管控。行业扩容意味着碳价机制正从单一生产环节向更多供应链环节渗透，使供应链各环节的碳减排投入获得市场回报，从而扭转企业“排碳免费、减排吃亏”观念。 《意见》还提出了“建立配额储备和市场调节机制”，通过动态调节配额供给，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。 《意见》明确了“全国统筹+地方试点”的监管机制，一方面加强对现有碳排放权交易试点市场（以下简称“试点市场”）的规范化管理，助力区域绿色低碳转型，同时建立定期评估和退出机制，明确不再新建地方或区域碳排放权交易市场，避免市场分割；另一方面鼓励现有试点市场在扩大覆盖范围、发展碳金融等方面先行试行，为强制碳排放市场探索经验，推动试点成果转化。上述安排既保证了全国碳市场的统一性和权威性，又充分发挥地方试点市场的创新试验田作用，通过市场化手段推动地方产业升级，为不同地区提供了差异化减排路径。 2.自愿碳市场 《意见》提出要积极发展自愿碳市场，建立自愿碳市场科学完备的方法学体系。聚焦“双碳”领域及零碳负碳关键技术，鼓励生物质能源利用、油气行业甲烷回收等重点领域的方法学开发。这一制度建立了生态产品价值实现的市场化通新世纪评级版权所有 热点时评 4 道，通过碳市场机制将“绿水青山”转化为“金山银山”，形成生态保护和经济发展的良性循环。 《意见》强调要“强化自愿减排项目开发、审定、实施及减排量核查等全链条管理”，通过强化对项目全链条管理，切实保障减排量的真实