基础设施投融资行业2025年二季度政策回顾及展望

城投债季度报告 “存量优化”与“增量突破”双轮驱动 ——基础设施投融资行业 2025 年二季度政策回顾及展望 政府公共评级二部 中诚信国际信用评级有限责任公司 中诚信国际基础设施投融资行业 2 “存量优化”与“增量突破”双轮驱动 ——基础设施投融资行业 2025 年二季度政策回顾及展望 一、政策回顾 2025 年上半年，基础设施投融资（以下简称“基投”）行业继续推进“发展中化债”的工作思路，通过债务端“释压”和投资端“增氧”，增强基投企业和地方经济的发展动能，推进债务风险化解。一方面，通过深化落实化债政策，加速置换隐性债务，加快融资平台退平台和产业化转型，进一步缓释基投行业债务风险，并通过城建类公司发债审核要求趋严、隐性债务问责，持续强化监督，防范化解隐性债务风险；另一方面，通过更加积极的财政政策，加大专项债额度，支持用于地产收储、政府账款清欠和政府基金投资等领域，并扩大用于项目资本金的范围和比例，优化地方财政空间，减轻基投企业投融资压力。 2025 年上半年，基投行业的政策在“一揽子化债”政策“控制新增、化解存量”的政策基调下，延续了“发展中化债”的工作思路，特别是在今年经济修复持续承压背景下，“促发展”被置于重要位置。首先，财政政策呈现更为积极的态势，新增专项债券限额亦刷新历史纪录，政策重点支持领域包括地产收储、政府账款清欠等，并创新性地拓展至政府投资基金运作，专项债投向领域进一步拓宽且专项债资金用于项目资本金的范围和比例扩大，有效缓解地方财政负担，同时优化政府投资基金、PPP等投融资机制进一步提升社会资本参与效能；在债务化解方面，持续推进“一揽子化债”方案实施，有序开展隐性债务置换工作，同时重点强化政府欠款清偿力度，切实引导城投平台实现市场化转型，并通过严格城建类公司发债审核要求、隐性债务问责，防范隐性债务新增风险。政策导向主要特点如下： 一、新增专项债额度攀新高且支持范围变化，为基础设施建设提供关键的资金支持。在 2023 年和 2024 年连续两年新增专项债发行规模基本稳定在 4 万亿元左右后，2025 年国务院再度提升新增专项债限额至 4.4 万亿元，新增专项债额度发行额度实现约 12.8%增长，其中安排 8,000 亿元用于化解存量隐性债务。截至 6 月 29 日，新增专项债 21,127.05 亿元、完成全年限额的 48.02%。2025 年专项债支持范围变化显著，包括支持收购存量商品房，支持盘活存量闲置土地，支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，扩大用作资本金的领域、规模和比例，支持有收益的老旧街区（老旧厂区）改造等城市更新项目。在 3 月《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》下发后，北京、广东等多地发行了用于新增土地储备、收购存量闲置土地的专项债，浙江、四川发行了收购存量商品房用于保障性住房的专项债，积极助力稳地产、稳投资。同时，地方政府也尝试将专项债资金投向更多的领域，6 月北京发行 100 亿元新增专项债券投向北京市政府投资引导基金，突破了此前“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源”的限制，有利于减轻财政出 中诚信国际基础设施投融资行业 3 资压力。除上述实践外，政策还强调要加大专项债对提振消费、城市更新、乡村振兴、国家级经开区建设等重点领域的支持力度。在 2025 年《政府工作报告》明确指出新增专项债可重点用于消化地方政府拖欠企业账款，其中湖南、云南明确分别用 200 亿元和 356 亿元解决拖欠企业账款，而广西是 365亿元的专项债限额中部分用于解决拖欠企业账款，陕西 501 亿元专项债中部分用于解决拖欠企业账款，且台账内拖欠企业账款实现“应清尽清”，有助于缓解企业流动性压力，推动经济形成良性循环；此外，政府工作报告还提出要“下放专项债项目审核权限”，多地构建专项债“自审自发”工作机制，2025 年上半年 10 个专项债项目“自审自发”试点省份新增专项债发行进度明显快于非试点省份，表明“自审自发”有助于提升专项债发行使用效率。 二、地方政府债务风险化解工作纵深推进，“控增化存”防范风险。上半年大规模债务置换深入推进，中央多次提出要求按照科学分类、精准置换原则，推动隐性债务置换工作有序开展。多地积极响应政策要求，通过建立专项债券置换隐性债务监督机制，确保置换工作规范运行。上半年再融资债前置发力、发行放量，达 2.88 万亿元，同比增长 72.62%，占地方债发行规模比重同比上升 4.7 个百分点至 52.41%，其中用于置换存量隐性债务的特殊再融资债共发行 17,959.38 亿元、完成全年 2 万亿额度的进度近九成。除此之外，多地推进金融化债，积极搭建银企对接渠道，引导金融资源支持化债，如非重点省份的四川绵阳、山东等地相继落地“双非”置换贷款。同时，探索应急类资金支持也是地方防风险的主要着力点之一，四川、黑龙江等多地探索应急类资金支持，缓解短期流动性风险。此外，近年来中央高度重视政府拖欠账款清偿问题，今年上半年中央会议多次强调要加快清欠进度，切实解决政府拖欠账款问题，新修订《保障中小企业款项支付条例》、《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》相继出台，也进一步强化地方政府的责任，加大拖欠企业账款治理力度。与此同时，为了避免地方政府“一边化债、一边新增”，2025 年 4 月财政部通报六起地方政府隐性债务问责典型案例，释放坚决遏制新增隐性债务信号，防止前清后欠，防范地方债务风险。 三、债务风险名单管理动态优化，加速退平台和产业化转型，推动基投企业实质性转型。2025 年政府工作报告强调“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，“99 号文”亦对地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排等作出详细说明，退名单后全省新增投融资限制或有所减轻，有望推动地区经济修复和发展；值得关注的是，“99 号文”将融资平台压降水平作为退重点省份名单的条件之一，与“150 号文”等化债政策协同引导城投加速退平台。同时，为引导城投真实转型、有序发展，监管部门持续强化城投发债监管力度，沪深交易所相继修订“3 号指引”、“2 号指引，进一步明确和细化其信息披露和发行监管要求，更加关注城投实质转型、城投业务结构及资产结构优化、财务稳健性等方面内容；交易商协会进一步扩大要求“政府出函”的发债主体范围，要求与政府存在往来的、协会过往认定为产业类的主体也需“政府出函”，旨在限制不合格主体新增融资、遏制新增隐性债务，推动基投企业实质性转型。 四、优化创新公共投资模式，多措并举激发行业活力。首先，在政府投资基金领域，2025 年 1 月，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，针对政府投资基金存在的重复投资、社会参与度不足、退出机制不通畅等问题，从基金定位、管理机制、加强统筹、提高运作水平、优化退出机制、加强内控建设等方面做出具体要求，促进政府投资基