《中央企业合规管理办法》要点解读

1 www.hankunlaw.com 《中央企业合规管理办法》要点解读 作者：龚雅玲丨严瑾丽丨刘之瑶丨陈枫眠 2022 年 9 月 16 日，国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）正式公布《中央企业合规管理办法》（“《办法》”），自 2022 年 10 月 1 日起施行，这将为中央企业及地方国有企业深入推进建设合规管理体系提供更加明确的理论支持和法律依据。在《办法》的征求意见阶段，我们对《征求意见稿》的内容提出了一些建议，部分建议似已有幸得到了国资委的认同，在《办法》中有所体现，我们将在下文中详述。 相较于 2018 年印发的《中央企业合规管理指引（试行）》（“《指引》”），本次《办法》以部门规章的形式对中央企业进一步深化合规管理提出更明确的要求，更加突出刚性约束，内容更全、要求更高、措施更实。虽然《办法》本身首先适用于中央企业（即国资委出资的企业），但明确要求地方国有资产监督管理机构参照《办法》，指导所出资企业加强合规管理工作。2018 年《指引》出台之后，包括上海、重庆、江苏省、浙江省、广东省、河南省和广州、成都、徐州等地级市也都陆续印发了针对地方国资企业的合规管理指引。因此，我们相信《办法》在正式生效后亦会对地方的国有企业产生新的要求和责任，各个层级的国有企业都需要密切关注该《办法》和地方性要求，及时落实制度、人员和运行及监督机制的建设和实施，建立健全自身的合规管理组织体系。 一、《办法》的制定背景 在当前国际竞争越来越激烈、中央企业面临的国内外环境和风险日趋复杂严峻的大背景下，中国企业在经营运作，尤其是跨境的业务活动中不时遇到合规挑战。为了帮助中国企业完善自身的法制建设以应对境外较为复杂的政治和法律环境，国资委在 2018 年 11 月正式发布了《中央企业合规管理指引（试行）》文件，成为推动中央企业合规管理的标志性变革，促进中央企业全面启动了合规管理体系建设，从合规管理职责、合规管理重点、合规管理运行和合规管理保障等方面为中央企业的合规管理体系提供了建设方向和理论支持。这份《指引》对于中国企业的合规建设也有着极为重要的参考价值。为指导中央企业在重点合规领域强化管理，国资委此后还陆续出台了一系列共 11 个指南，涵盖了《反商业贿赂》《反垄断（经营者集中）》《商业秘密保护》《反垄断（垄断协议、滥用市场支配地位）》《PPP》（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）《个人信息保护》《商业伙伴》《劳动用工》《出口管制》《法人人格否定视域下国有企业母子公司管控》《世界银行制裁》等内容。 2021 年 5 月，国资委在“法治央企建设媒体通气会”上表示，目前中央企业已按照《指引》的要求，全部成立了合规委员会。随着中央企业面临的内外部监管环境日趋复杂严峻，境内外政府有关部门对企业经营行为的监管力度不断加大，中央企业亦需要总结经验，加快提升其合规管理能力，以应对境内外的政府监 汉坤法律评述 2022 年 9 月 30 日 北京 ∣ 上海 ∣ 深圳 ∣ 海口 ∣ 武汉 ∣ 香港 2 www.hankunlaw.com 管和激烈的市场竞争环境所带来的挑战。 国资委在 2021 年 12 月召开了“合规管理强化年”的工作部署会，这是进一步深化法治央企建设的一项重要举措，要求中央企业要把思想和行动统一到全面依法治国战略部署上来，将合规管理纳入全局工作统筹谋划、一体推进。中央企业“合规管理强化年”专项工作明确了五方面主要任务。一是强化领导合规意识，切实发挥“关键少数”作用，《办法》也增加了党委和第一责任人（即企业主要负责人）的作用，对董事会、首席合规官等都提出了更为明确的职责要求；二是建立健全工作机制，加快突破重点难点，《办法》中也明确定义了包括业务部门、合规管理部门和监督部门在内的“三道防线”，要求根据适用范围、效力层级等，构建分级分类合规管理制度体系等等；三是着力抓好境外合规，全面保障国际化经营；四是严肃开展监督问责，形成合规管理工作闭环，《办法》中也要求企业要建立风险识别评估预警机制、合规举报制度、合规评价和考核机制以及违规追责机制；五是加大资源投入力度，进一步夯实工作基础，这意味着企业要更多吸纳法律、合规等专业人才，提升专业知识水平；同时《办法》也提到要加快合规管理信息化的建设，必要时也应借助其他专业第三方人士或技术的力量，实现对合规风险的在线识别、评估和管控。 综上所述，我们理解《办法》正是基于国家对“合规管理强化年”的工作部署，对国有企业进一步完善和优化合规管理体系提供更为系统的指导，也提出了更为明确的工作要求。 二、《办法》的内容及框架 《办法》共有八章四十二条。第一章“总则”，明确了《办法》的立法目的、适用范围、相关概念与合规管理基本原则。第二章“组织和职责”，明确了党委（党组）、董事会、经理层、企业主要负责人、合规委员会、首席合规官、业务及职能部门、合规管理部门以及监督部门的合规管理职责。第三章“制度建设”，要求企业建立健全分级分类合规管理制度体系，制定合规管理基本制度和重点领域制度，并从修订完善与执行等方面作出了要求。第四章“运行机制”，从合规风险识别预警、合规审查、风险应对、违规问题整改、合规举报、追责问责、协同运作和合规管理有效性评价等方面提供了指导性原则。第五章“合规文化”，要求推动企业领导人员强化合规意识、建立常态化合规培训机制、加强合规宣传教育。第六章“信息化建设”，要求企业加强合规管理信息化建设，运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，实现对重点领域、关键节点的实时动态监测、实现合规风险即时预警、快速处置。第八章“附则”，要求中央企业和地方国有资产监督管理机构参照本《办法》，指导所出资企业加强合规管理工作，结合实际加快细化并完善合规管理制度。 三、《办法》的要点 相较于之前的《指引》，《办法》主要从以下几个方面加强了中央企业建设合规管理体系的要求： （一） 设置首席合规官，明确领导责任 《办法》规定中央企业应当结合实际设立首席合规官，由总法律顾问兼任，领导合规管理部门组织开展相关工作，指导所属单位加强合规管理。在职权设置上，《办法》明确要求首席合规官在企业重大决策事项的合规审查意见中签字，对决策事项的合规性提出明确意见。 国资委政策法规局在答记者问中提到，在中央企业设立首席合规官，是强化合规管理工作的一项重要举措。从国际实践来看，设立首席合规官是大企业的普遍做法，首席合规官作为企业核心管理层成员，全面领导合规管理体系建设与运行，发挥了积极作用。2021 年国际标准化组织印发的《合规管理体系要求及使用指南》（ISO 37301:2021）明确规定，应当指定一人对合规管理体系运行负有职责、享有权限。世界银行、经合组织等国际组织鼓励企业设立首席合规官，并作为评估合规管理水平的重要指标。 3 www.hankunlaw.com 因此，在中央企业设立首席合规官，既有利于进一步明确合规管理职责、落实责任，统筹各方力量更好推动工作，也展现了中央企业对强化合规管理的高度重视和积极态度，对推动各类企业依法合规经营具有重要示范带动作用。 （二） 合规管理组织的结构调整与变化 《办法》主要增加了企业党委（党组）和第一责任人的职责与作用，取消了对监事