宏观经济专题：财政缺口三问

宏观经济专题 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 1 / 16 2024 年 09 月 19 日 《50bp 降息开局，但后续降息节奏不确定性提升—9 月 FOMC 会议点评》-2024.9.19 《第二次城镇化的梦想与现实—宏观深度报告》-2024.9.18 《乘用车销量同比震荡上行—宏观周报》-2024.9.15 财政缺口三问 ——宏观经济专题 何宁（分析师） 沈美辰（联系人） hening@kysec.cn 证书编号：S0790522110002 shenmeichen@kysec.cn 证书编号：S0790122110036  看总量，全年财政缺口有多大？——或超 2 万亿 截至 7 月，全国公共财政收入和政府性基金收入均与预算目标存在一定差距。全年压力有多大？——我们测算全年财政收入较年初预算目标约有超 2 万亿缺口。 （1）第一本账收入距完成目标有一定差距，缺口在 1.1-1.3 万亿。年初财政预算安排全国财政收入同比增长 3.3%。而 1-7 月全国公共财政收入同比下降 2.6%。若（1）以当前收入增速外推全年，公共财政收入全年缺口约为 1.29 万亿；（2）根据历年前 7 个月的平均进度推算，全年收入缺口约为 1.1 万亿元。 （2）第二本账收入缺口大概 1.3 万亿左右。年初安排政府性基金预算收入同比增长 0.1%。但 1-7 月政府性基金收入仅完成预算目标的 33%，收入同比下降 19%，若以当前增速外推，则全年约完成预算的 81%，缺口在 1.3 万亿左右。 总体看，2024 年财政收入缺口约 2.3-2.6 万亿，压力接近 2022 年，超过 2023（2023年缺口共约 8000 亿）。  寻方式，财政缺口如何弥补？——调入、减支、增赤字 （1）首先，加大中央预算稳定调节基金及其他预算资金、结转结余资金的调入力度。历史上减收压力较大的年份，财政从预算稳定调节基金和其余两本账调入资金，以及使用结转结余资金规模显著增加，以确保实现赤字平衡。这种办法能够在不增加赤字的情况下，保证相应的支出力度。但调入资金的规模有限，最高的 2020 年共调入 2.6 万亿元。 （2）在以收定支的基本原则下，财政收入缺口可能带来支出的削减。2020-2023年，全国实际公共财政支出均未完成预算目标，其中有三年或与收入缩减有关。政府性基金支出的缩减或取决于专项债的使用情况，可参考 2023 年。2023 年政府性基金收入较预算少 7500 亿，但支出少了 1.67 万亿，减支规模大于减收。 （3）增列赤字。历史上还未出现增列赤字弥补一般公共预算短收的先例（2023年增列赤字是因特殊事项，即抗灾救灾）。我们认为，完成经济目标的诉求程度或是为平衡财政而增列赤字的前提。当然，也可以通过准财政等其他方式补充资金缺口。历史经验看，完成经济目标和保证财政支出之间有一定的相关性。7月政治局会议要求“坚定不移完成全年经济社会发展目标任务”，指向财政支出发力必要性提高，为增列赤字提供理由。  拆结构，弥补财政缺口会调增赤字吗？——有一定必要性，但仍是可选项 （1）支出的两本账：一般公共预算重民生，政府性基金重经济建设。财政承压时期，公共财政保刚性政府职能支出重要性或大于保经济建设支出。第一本账中：比较实际与预算支出的区别，政府职能类支出基本能得到保障，其次为社会文教类支出（卫生健康支出、社保与就业、科技支出等实际缺口较小）。经济建设类支出是相对能够“难以确保”的领域。第二本账中：政府性基金对于稳经济、稳投资的作用提高，用于铁路、民航等基础设施建设的占比不断提升。 （2）全国范围的刚性民生类支出主要由地方政府承担，地方政府的财政收入和中央转移支付共同对刚性支出进行保障。 （3）年内调增赤字有一定必要性，但仍是一个可选项。2024 年广义财政发力但效果不显著，下半年头等重要的是已有政策落地见效。而对于减收带来的财政缺口，一方面可以超额调入资金（类似于 2019 年超额调入约 7000 亿），今年我们判断可能超额调入 5000 亿左右；另一方面，是否调增赤字、增发国债是主要的博弈点：若不增发国债，可能需要保刚性支出，而调减建设类支出 1 万亿。在这种情况下，若避免对经济造成实质性拖累，可通过准财政等方式补充资金缺口（类似于 2022 年）。若增发国债，因对年内效果有限，我们判断规模或不超过一万亿。而更多的财政扩张政策可能给到 2025 年。  风险提示：政策执行不及预期；对政策的研判不全面；经济超预期下滑。 相关研究报告 宏观研究团队 开源证券 证券研究报告 宏观经济专题 宏观研究 宏观经济专题 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 2 / 16 目 录 1、 看总量，全年财政缺口有多大？——或超 2 万亿 ................................................................................................................. 3 2、 寻方式，财政缺口如何弥补？——调入、减支、增赤字 ..................................................................................................... 5 2.1、 盘活存量财政空间 ......................................................................................................................................................... 5 2.2、 安排削减公共财政支出 ................................................................................................................................................. 6 2.3、 增列赤字 ......................................................................................................................................................................... 7 3、 拆结构，弥补财政缺口会调增赤字吗？——有一定必要性，但仍是可选项 ..................................................................... 8 3.1、 支出的两本账：一般公共预算重民生，政府性基金重经济建设 .............................................................................. 8 3.2、 公