宏观专题报告：“提前下达”授权延长，传递政策积极信号

www.chinastock.com.cn证券研究报告请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明1宏观专题报告宏观专题报告宏观动态报告2023 年 10 月 24 日宏观点评报告模板“提前下达”授权延长，传递政策积极信号核心内容：分析师近日举行的十四届全国人大常委会第六次会议，其中一项重要议程是审议国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案，目前财政部研究提出继续提前下达部分新增地方政府债务限额的方案，建议授权国务院在当年新增地方政府债务限额的 60%以内，提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限自全国人大常委会审议通过之日起至 2027 年 12 月 31 日。提前下达情况报全国人大常委会备案。主要观点及市场影响：1.地方债务限额提前批机制始于 2019 年，主要起到了“加快支出节奏和优化资金用途”的积极作用。根据预算法的相关规定，我国地方政府发行的债务总额需控制在全国人大批准的限额范围内发行，按照之前惯例，每年的新增限额审批一般在年初 3 月份召开的全国人民代表大会中予以审批，之后财政部再将地方债务限额下达至各地。但鉴于当前地方债发行审批制度，地方政府履行完项目申报、审批、发行相关程序后，往往会造成债券发行和资金支出节奏较慢，不利于年内平滑政府债券发行节奏，维持适度流动性。为此，2018 年年底经全国人大常委会决定：授权国务院自 2019 年开始可以在当年新增地方政府债务限额的 60%额度内提前下达下一年度的新增债务额度，有利于各地提前进行项目储备，提高资金使用进度。但当年这一授权的截止日期至 2022 年 12 月 31 日。2.专项债提前批对一季度发行进度提升显著，本次授权意味着未来一段时期内，提前批专项债机制或逐步形成“常态化”机制，体现出积极财政持续加力提效的政策意图。自 2018 年全国人大授权国务院提前下达地方政府债务额度以来，我国于 2019 年、2020 年、2022 年以及 2023 年分别在前一年的 10-12 月份提前下达了 8100 亿元、1 万亿元、1.46 万亿元、2.19 万亿元新增专项债额度，占当年新增专项债的总额比例在 26.7%-57.6%之间，且近两年有显著上升趋势，仅 2021 年未在前一年提前下达专项债额度。从政策效果来看，限额提前下达对年初一季度债券发行节奏有显著提升，四个提前下达债额度年份 1-3 月份的专项债发行额额度均在 30%左右，助力年初经济“开门红”。3.授权审批通过后，2024 年提前下达的债务限额预计或超 2 万亿，提高政策对明年尤其是年初经济调控空间。今年三季度以来财政政策对经济支持力度和支出效率显著提升，目前全年新增专项债额度已基本发行完毕，为地方提前储备 2024年专项债项目留出了充足的“时间窗口”，因此我们认为在今年地方债务限额下达后，提前批专项债额度或按照 50%-60%的比例提前下达。考虑到当期化解地方隐性债务以及财政支出对托底经济的重要性，以及今年 8 月份全国人大常委会对“研究扩大专项债投向和用作资本范围”的有关要求，2024 年新增专项债额度或在 3.5 万亿-4 万亿左右，按此推算有望在今年 11 或 12 月份提前下达 1.75 万亿-2.4万亿左右的专项债额度，提高“政策安全垫”，助力明年上半年经济持续复苏。首席经济学家：章俊：010-8092 8096：zhangjun_yj@chinastock.com.cn分析师登记编码：S0130523070003研究助理：聂天奇地方专项债余额及可用限额（亿元）：风险提示：1.国内经济复苏不及预期风险2.国内政策落实不及预期风险www.chinastock.com.cn证券研究报告请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明2宏观专题报告宏观专题报告目 录一、地方债务限额提前批机制的建立......................................................................................................................................... 3二、本次授权体现出“常态化”提前批机制的政策意图......................................................................................................... 4三、 2024 年提前批额度或超 2 万亿，大幅提升“政策安全垫”.......................................................................................... 5www.chinastock.com.cn证券研究报告请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明3宏观专题报告宏观专题报告一、地方债务限额提前批机制的建立地方债务限额提前批机制始于 2019 年，主要起到了“加快支出节奏和优化资金用途”的积极作用。根据预算法的相关规定，我国地方政府发行的债务的总额需控制在全国人大批准的限额范围内发行，按照之前惯例每年的新增限额审批一般在年初 3 月份召开的全国人民代表大会中予以审批，之后财政部再将地方债务限额下达至各地。但由于会议召开时间偏晚，地方政府履行完项目申报、审批、发行相关程序后，往往会造成债券发行和资金支出节奏较慢，同时不利于年内平滑政府债券发行节奏，维持适度流动性。为此，2018 年年底经全国人大常委会决定：授权国务院在 2019 年开始可以在当前新增地方政府债务限额的 60%额度内提前下达下一年度的新增债务额度，有利于各地提前进行项目储备，提高资金使用进度。但当年这一授权的截止日期至 2022 年 12 月 31 日。因此，在去年提前下达了 2.19 万亿的新增专项债额度后，今年面临授权到期的问题。截止目前，我国地方政府一般债债务限额为 15.8 万亿元，已发行存量为 15.3 万亿元；专项债债务限额 25.6 万亿元，已发行存量为 24.1 万亿（如图 1、图 2 所示）。近年以来，伴随到期偿还金额和再融资债券比例提升，地方政府还本付息压力有所提升，“提前下达”机制有效缓解了地方债务压力。自这一机制建立以来，为地方政府提供了更加充足项目储备的时间，提高了地方专项债券的发行空间，自 2019 年起专项债发行金额显著提升，稳定了我国基建投资增速的合理增长（如图 3、图 4 所示）。图 1：2017-2023 年地方一般债余额及可用限额（亿元）图 2：2017-2023 年地方专项债余额及可用限额（亿元）资料来源： Wind，中国银河证券研究院，2023 年为截止 8 月份数据资料来源：Wind，中国银河证券研究院www.chinastock.com.cn证券研究报告请务必阅读正文最后的中国银河证券股份有限公司免责声明4宏观专题报告宏观专题报告二、本次授权体现出“常态化”提前批机制的政策意图专项债提前批限额对一季度发行进度提升显著，本次授权意味着未来一段时期内，提前批