宏观观察2022年第29期（总第426期）：乡村振兴系列研究之二-乡村振兴的资金支持现状及未来拓展方向

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《国际金融评论》 ● 《国别/地区观察》 作 者：陈卫东 中国银行研究院 叶银丹 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 6874 签发人：陈卫东 联系人：刘 晨 电 话：010 – 6659 4264 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2022 年 6 月 13 日 2022 年第 29 期（总第 426 期） 乡村振兴的资金支持现状及 未来拓展方向＊ ——乡村振兴系列研究之二 实现乡村振兴离不开资金支持。当前，乡村振兴的资金来源面临财政投入不足，相关专项债发行规模较小，财政支持乡村基建力度难以满足发展需要；农村金融发展普遍滞后，农业主体融资困难等问题。但我国在脱贫攻坚过程中积极探索通过土地流转募集资金的模式，取得了较好的效果。未来，支持乡村振兴建设需从财政、金融、碳汇、土地、社会资本等多个方面筹措资金。财政方面，加大公共财政资金支持。利用好建设用地指标跨区域交易机制，推动乡村振兴专项债规模扩大，推动乡村振兴债与其他主题类信用债有机结合。金融方面，加大政策性金融支持力度。成立政策性农业保险机构，构建农业主体、政策性保险、国家农业巨灾风险管理基金三级风险管理体系，对农业脆弱性进行补充。碳汇方面，加快发展自愿减排交易市场，将农村作物的绿色价值转化为经济价值。土地方面，提高土地出让收益用于乡村振兴比例。用好土地增减跨省调节和流转机制，为乡村振兴募集更多资金。社会资本方面，进一步引导和撬动社会资本、农村自有资金，积极发展村社内置金融，激活农村金融自循环。 研究院 宏观观察 2022 年第 29 期（总第 426 期） 1 乡村振兴的资金支持现状及未来拓展方向 ——乡村振兴系列研究之二 乡村振兴旨在完善农村基础设施建设、推动相关产业发展、优化生态宜居环境、完善社会保障体系、提高农民收入水平。这些都离不开大量资金支持。但当前由于农村地区地广人稀、产业凋敝、发展落后，金融资金以及社会资本对农村投入不足，农民自有资金未能有效盘活，财政支持农村比例较低，“三农”发展的资金来源严重不足。为实现乡村振兴战略中提出的到 2035 年农业农村现代化基本实现目标，考虑到当前乡村振兴的资金缺口，未来需从财政、金融、碳汇、土地、社会资本等多个方面筹措资金，支持乡村振兴建设。 一、当前乡村振兴资金支持现状 第一，“三农”相关财政投入不足，相关专项债发行规模依然较小。一是“三农”相关财政投入总量不足、结构仍需优化。近年来，我国财政支出中扶贫资金投入逐年增长（图 1），但与农业农村的现状和发展需求相比，总量仍比较有限，各地推进“三农”发展的资金缺口依然较大。此外，“三农”资金的投入结构还不够合理，除了脱贫攻坚相关资金外，其他财政资金更倾向选择经济条件好、产业发展快、声誉较高的农村给予政策帮扶。二是乡村振兴相关专项债发行规模依然较小。2017 年《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制改革的指导意见》提出鼓励地方政府发行专项债券支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。随后乡村振兴专项债逐步发展，重点投向道路、桥梁、水系、村庄整治、厕所建设等基础设施项目，农产品种植（养殖）销售项目，排水、医疗、教育等公共服务配套项目以及乡村旅游项目。但由于专项债要求项目资金实现自平衡，而以上领域项目的收益率通常不高，使得乡村振兴专项债发行规模较小（图 2）。 2 2022 年第 29 期（总第 426 期） 图 1：全国财政扶贫占比 图 2：2020 年各省乡村振兴专项债规模 资料来源：Wind，中国银行研究院 第二，财政支持乡村基建力度难以满足其发展需要。一是当前基建建设无法满足农村电商等产业发展需要。近年来随着电商发展，农产品销售渠道拓宽，导致部分农村地区基建跟不上发展需要。当前，我国大部分农村地区的产地批发市场，产销对接、鲜活农产品直销网点等相关道路基础设施相对落后，导致农副产品销售的物流成本较高。昂贵的物流成本也是个体农户种植的农产品在电商平台失去竞争力的重要原因。二是农村基建投资主要依赖财政资金，但相关财政支持资金增长较慢。由于地广人稀并且普遍缺乏明晰的付费机制，农村基建项目回报率往往较低，商业可持续性不高。因此农村基建建设主要依赖财政资金投入。但由于此前农村地区人口稀少、经济活动不活跃等原因，农村基建相关财政支持资金也增长较慢。2019 年全国公共财政支出中，用于农村道路建设的资金规模为 218.9 亿元，甚至低于 2014 年的 235 亿元（图 3）。 第三，农村金融发展普遍滞后，农业主体融资较为困难。一是不同地区农村金融发展差别较大，并且农村地区缺乏除土地外的有效抵押物，无论是基础设施还是产业发展，除部分政策性金融支持外，较难获得其他融资。二是农业主体缺乏抵押和担保，融资难融资贵问题依然存在。家庭农场型农户和新型农业经营主体具有较强的融资需求，但由于抵押和担保不足较难获得融资，即使参加专业合作社，并通过缴纳保险获得一定信用额度，其融资额度也较为有限。此外，由于合作社普遍存在经营规模有限、0%1%1%2%2%3%01000200030004000500060002008200920102011201220132014201520162017201820192020全国公共财政支出:扶贫扶贫支出占全国公共财政支出比例亿125.9 124.1 12.0 10.0 10.0 5.5 2.7 020406080100120140四川江西河南河北福建山东辽宁亿宏观观察 2022 年第 29 期（总第 426 期） 3 财务制度不健全、缺少有效的抵押资产等情况，也较难从大型银行等金融机构获得低成本融资。 图 3：全国公共财政支出用于农村道路建设的资金规模（亿元） 资料来源：Wind，中国银行研究院 第四，土地增减跨省调节和流转机制在脱贫攻坚资金募集中发挥了重要作用。城乡建设用地增减挂钩跨省调节和流转，一方面有利于促进土地在空间上的调整和互换，使不同地域“宜农则农，宜城则城”，一定程度上解决我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题；另一方面能够在坚守耕地红线的基础上，缓解城市用地紧张问题。该机制在脱贫攻坚资金募集中发挥了重要作用。