从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系

网址：https://aiig.tsinghua.edu.cn电话： 邮箱： i-aiig@tsinghua.edu.cn从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 01 从共识到行动： 构建包容普惠的全球人工智能治理体系 编制单位 清华大学人工智能国际治理研究院 2025.7 从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 02 从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 04 从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 05 执行摘要 全球人工智能治理的基本共识 ⚫ 多元主体在国际交往互动中正逐步形成“以人为本”，围绕发展、安全和公平三大维度开展人工智能治理实践的基本共识。一是“以人为本”的价值导向。各方普遍认同，人工智能发展应当促进人类福祉，不损害人类基本权利和尊严。二是统筹发展、安全和公平。AI 技术创新发展的同时，必须有效防范和管控技术风险，并确保 AI 发展成果的公平分享。三是国际合作是推动AI 全球治理的必由之路。 ⚫ 当前国际社会取得的共识仍建立在“最低共同标准”之上，共识之维护与实现面临关键挑战。一是共识的脆弱性。各国政府间存在战略分歧，现有共识容易受到地缘政治因素和大国竞争的冲击。二是共识的弱约束力。当前大多数治理文件属于软法范畴，缺乏强制执行机制和有效的监督评估体系，难以对国家行为体、科技企业等形成有力约束。三是共识的实施差距较大。各国在经济发展水平、技术能力、治理能力等方面存在显著差异，全球性共识难以得到均衡有效的实施。 全球人工智能治理的最新行动 ⚫ 国际行为体推动人工智能发展的最新行动。全球主要力量加大发展投入，AI 基础设施建设成为重点。联合国层面，2025 年 7 月国际电信联盟（ITU）主办的第 25 届“人工智能造福人类”全球峰会发布联合主席声明，提出包括务实治理、包容协作、安全标准等十大愿景。国家行为体层面，中国持续推进“人工智能+”行动，重点加强数据供给和基础设施建设；美国启动 5000 亿美元的"星际之门计划"，旨在构建全球最大 AI 基础设施网络；欧盟发布《人工智能大陆行动计划》，通过政策松绑和算力建设加速发展，力图缩小与中美差距。 ⚫ 国际行为体推动人工智能公平的最新行动。国际社会日益关注 AI 发展的公平性问题。联合国层面，第 78 届联合国大会通过中国主提的《加强人工智能能力建设国际合作决议》，旨在帮助发展中国家弥合数字鸿沟。中国随后发布《人工智能能力建设普惠计划》，围绕基础设施、人才培养等领域提出五大愿景与十大行动。联合国高级别人工智能咨询机构指出 118 个全球南方国家未参与 AI 治理倡议，呼吁建立更具包容性的机制。2025 年 2 月巴黎 AI 行动峰会上，60 个国家和国际组织签署声明，就缩小数字鸿沟、构建可信 AI 生态系统等六大优先事项达成共识。 ⚫ 国际行为体推动人工智能安全的最新行动。AI 安全治理呈现多层次协作格局。科学界层面，中美欧顶尖 AI 专家联合发布《威尼斯声明》，提出 AI 安全协议应作为“全球公共产品”。来自30 个国家的约 100 位专家发布《国际人工智能安全报告》，强调跨国合作确保 AI 治理全球兼容。行业层面，17 家中国领军企业签署《人工智能安全承诺》，承诺设置安全团队并开展模型从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 06 测试。监管层面，欧盟《通用人工智能行为准则》最终版于 2025 年 7 月发布，旨在为包括 ChatGPT、Gemini 在内的主流 AI 模型提供透明度、版权和安全保障指导。 行动总结 ⚫ 发展、公平和安全维度均取得积极进展。总的来说，全球人工智能治理正在从理论探索向着务实行动转变，从自愿、软性倡议向着规范与制度建设方向深化。 ⚫ 全球人工智能治理行动仍存在结构性缺陷，同“包容普惠”的核心目标存在显著的实践落差。在发展维度，发展不均衡问题凸显，技术垄断风险增加。主要国家行为体战略分化与技术竞争态势明显。在公平维度，治理代表性不足，执行与保障机制缺位。在安全维度，“安全公共品”投入不足，全球风险共担机制缺失。 ⚫ 制约治理共识向务实有效行动转化存在结构性障碍。其一，技术迭代发展同治理体系演进间的速率失配问题是根本障碍。其二，地缘政治逻辑同技术治理逻辑间的内在冲突加剧是核心障碍。其三，治理能力的结构性不对称和现实短板是现实障碍。 未来建议 ⚫ 坚守“以人为中心”的价值观，倡导“共护人类安全、共享发展红利”的共识理念。人工智能治理不应成为技术竞争或地缘博弈的手段或工具，而是尊重各国发展需求、阶段差异的前提下，以治理促发展，真正使技术进步服务于消除贫困、改善健康等人类福祉。 ⚫ 构建更具灵活高效的敏捷治理框架。第一，推动传统与新兴相结合、常态与应急相结合的治理模式。将人工智能治理议题按照紧迫性和复杂性进行分类。第二，完善软硬法协同的规则体系。在关键安全领域优先制定具有约束力的国际最低标准（硬法），而在技术快速迭代领域则探索监管沙盒、技术标准、最佳实践等软法工具，允许技术发展试错迭代，形成动态平衡的治理生态。 ⚫ 建立合作的“安全区”与更具包容性的国际协作网络。第一，主要大国间应协同设立人工智能治理合作的“安全区”。确保即使在地缘政治紧张时期，各国仍能就共同关切的安全问题保持沟通协作。也探索针对特定议题的小切口治理合作，聚焦共同利益来弱化竞争对立。第二，推动形成“多元参与、分层治理”的国际协同网络。形成主权国家、国际组织、科技企业、科学界与公民社会的治理合力，避免治理议程被少数大国或科技巨头垄断。 ⚫ 系统推进全球人工智能治理能力建设。将支持发展中国家能力建设作为国际社会行动的优先任务和长期战略，利用开源生态、专项基金等形式，推动发展中国家的 AI 基础设施、模型能力与应用服务建设。同时，推动建立全球人工智能治理知识共享平台，汇集最佳实践案例、政策工具箱等资源，降低各国开展人工智能治理的门槛和成本。 从共识到行动：构建包容普惠的全球人工智能治理体系 07 Executive Summary Emerging Consensus on Global AI Governance ⚫ A foundational consensus is gradually taking shape among multiple stakeholders through ongoing international exchanges and interactions, centering on “human-centered” principles of AI governance across three key dimensions: development, security, and equity. ➢ A “Human-Centered” Value Orientation: There is broad agreement that the development of AI should serve the well-being of humanity and must not infringe upon fun