政策简评：特朗普关税法律挑战分析

证 券研究报告• 政策简评 本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国（仅为本报告目的，不包括香港、澳门、台湾）提 供。在遵守适用的法律法规情况下，本报告亦可能由中信建投（国际）证券有限公司在香港提供。同时请务 必阅读正文之后的免责条款和声明。 特朗普关税法律挑战分析 发布日期：2025 年 05 月 30 日 分析师：胡玉玮 SAC 编号：S1440522090003 核心观点 特朗普政府以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据大规模加征关税的举措，正面临严峻的司 法审查 。美国国际贸易法院（USCIT）于 5 月 28 日一度阻止了这些关税，认为其可能超越总统法定权限并侵犯国会 权力 。然而，联邦巡回上诉法院（CAFC）次日迅速介入，暂缓执行该禁令，使得关税得以继续。这一系列戏 剧性 的法律交锋，凸显了总统在贸易领域运用紧急权力的界限问题，以及行政权与立法权之间的紧张关系。此 案不 仅关乎特朗普“经济民族主义”贸易政策的命运，更可能对美国未来贸易政策的制定和宪法权力分立的解 释产 生深远影响，目前法律战仍在持续，结果未明。 信息或事件： 2025 年，特朗普政府的关税政策引发了显著的法律和贸易波动。年初政府以应对非法移民和芬太尼问题为由，援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）于 2 月 1 日宣布对中国、墨西哥、加拿大输美商品加征关税，其中对华 10%关税于 2 月 4 日生效，引发中国反制。4 月 2日，特朗普政府再次动用 IEEPA，以贸易逆差构成“国家紧急状态”为名，宣布对几乎所有贸易伙伴征收 10%的普遍基准关税（4 月 5 日生效），并对中国（34%）、欧盟（20%）等存在贸易逆差的国家征收更高的“对等关税”（4 月 9 日生效），使对华总加征关税一度高达145%。这些措施旨在推行贸易保护主义，重塑美国国际贸易关系。 然而，这些基于 IEEPA 的关税措施遭遇法律挑战。5 月 28 日，美国国际贸易法院（USCIT）由三名具有两党背景的法官组成的小组做出裁决，阻止执行上述基于 IEEPA 的关税，包括针对芬太尼/移民的初期关税以及 4 月宣布的普遍基准关税和“对等关税”，认为行政部门可能超越了 IEEPA 的授权范围，且未能证明措施与紧急状态的关联性，并可能侵犯国会的宪法权力。但次日（5 月 29 日）美国联邦巡回上诉法院（CAFC）便批准了政府的紧急请求，暂时搁置了国际贸易法院的禁令。这意味着，在进一步上诉裁决之前，特朗普政府此前宣布的各项IEEPA 关税得以恢复执行，法律博弈和贸易政策的不确定性仍在持续。 证 券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 简评： 一、引言 2025 年 5 月 28 日，美国国际贸易法院（USCIT）作出一项里程碑式的裁决，初步阻止了特朗普总统依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）征收的部分关键关税。这一裁决不仅制裁了特朗普政府激进的贸易和关税政策，也引发了关于总统在贸易领域权限范围以及美国贸易政策未来走向的讨论。 美国国际贸易法院通常处理专业性较强的贸易案件，较少进入公众视野。然而此次裁决因其涉及的关税规模大且影响范围广，以及其对贸易政策制定中行政权与立法权界限这一根本性宪法问题的触及，而受到了广泛关注。作出此项裁决的三名法官组成的小组具有两党背景，法官分别由里根、奥巴马和特朗普（第一任期）任命。这一构成进一步增强了裁决的法律分量，显示出在行政权力于贸易领域的运用限制上，可能存在超越党派界限的法律共识，但联邦巡回上诉法院的介入表明，行政部门在紧急权力运用上的法律边界仍是争议焦点。因此，整个事件不仅是特朗普政府在法律层面遭遇的波折，更凸显了行政部门在国际贸易中运用权力的复杂法律博弈，其最终结果将对未来贸易政策的制定产生深远影响。 然而新变数快速出现，5 月 29 日美国联邦巡回上诉法院（CAFC）批准了特朗普政府的紧急请求，同意暂时搁置国际贸易法院的上述禁止令，这意味着相关关税措施目前仍可继续执行，等待进一步的司法审理，这一最新进展为特朗普政府的关税策略赢得了喘息之机。特朗普政府的关税措施是其“经济民族主义”战略的核心组成部分，其目的在于重塑美国的国际贸易关系，但自从实施以来便面临着广泛的法律质疑。 二、事件经过 表 1: 2025 年美国关键关税行动及法院裁决时间线 日期 行动/事件 主要内容 2 月 1 日 特朗普签署行政令，宣布对中国、墨西哥、加拿大加征关税 针对中国所有进口商品加征 10%关税；针对墨西哥和加拿大进口商品加征 25%关税，理由是国家紧急状态（非法移民和毒品贩运） 2 月 3 日 特朗普同意暂停对墨西哥和加拿大的关税威胁 30天 条件是两国采取措施解决边境安全和毒品贩运问题 4 月 2 日 特朗普宣布“对等关税”和普遍基准关税 对几乎所有贸易伙伴征收 10%的普遍基准关税（4 月 5 日生效）；对与美国存在贸易逆差的国家征收更高的“对等关税”（如对中国34%，欧盟 20%，4 月 9 日生效） 4 月 9 日 对中国的关税进一步提高 考虑到此前与芬太尼相关的关税，对华总关税达到 145% 5 月 12 日 中美《日内瓦联合声明》 暂停对中国 24%关税 90 天；保留 10%基线关税 5 月 28 日 美国国际贸易法院驳回特朗普政府基于 IEEPA 征收的部分关税 阻止 4 月 2 日宣布的 10%普遍基准关税和“对等关税”，以及此前基于 IEEPA 对中国、墨西哥、加拿大征收的与芬太尼/移民相关关税 5 月 29 日 美国联邦巡回上诉法院批准特朗普政府请求，暂缓执行美国国际贸易法院的裁决 允许特朗普政府在进一步上诉期间，可以继续执行此前被国际贸易法院禁止的、依据《国际紧急经济权力法》对多国加征的关税措施。这意味着相关关税在现阶段仍然有效 资料来源：美国政府，中信建投证券 证 券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 （一）芬太尼问题与初期关税措施 2025 年初，特朗普政府以国家紧急状态为由，针对非法移民和毒品（尤其是芬太尼）跨境流动问题，对中国、墨西哥和加拿大采取了关税措施。2 月 1 日，特朗普总统签署行政令，宣布自 2 月 4 日起对所有中国输美商品加征 10%的关税，对墨西哥和加拿大输美商品加征 25%的关税。随后，2 月 3 日美国政府同意暂停对墨西哥和加拿大的关税威胁 30 天，前提是这两个邻国在边境安全和阻止毒品贩运方面采取令美方满意的措施。然而，对华 10%的关税如期于 2 月 4 日生效，中国方面迅速作出反应，宣布了包括对部分美国商品加征报复性关税和对谷歌公司进行反垄断调查在内的一系列反制措施。中国初步的报复性关税于 2 月 10 日生效，包括对美国煤炭和液化天然气征收 15%的关税，对原油、农机和汽车征收 10%的关税。 这些初期关税的法律依据是《国际紧急经济权力法》（IEEPA），通过宣布国家紧急状态，行政部门得以援引此法案赋予的权力。值得注意的是，特朗普政府在其第一任期内，曾就芬太尼问题与中国进行外交接触，并据称通过合作在 2019 年促使中国禁止芬太尼出口，从而在短期内减少美国的芬太尼过量死亡人数。这与第二任