2024年《政府工作报告》系列点评之二：“两会”后积极财政的三大关注

www.ccxi.com.cn 地方政府债与城投行业监测周报 2022 年第 9 期 隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 专题研究 2024 年 3 月 6 日 作者： 中诚信国际 研究院 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖 yhwang@ccxi.com.cn 闫彦明 ymyan01@ccxi.com.cn 如何看待超长期特别国债？——2024 年《政府工作报告》系列点评之三，2024-03-06 2024 年政府工作报告的六大关注点——2024 年《政府工作报告》系列点评之一，2024-03-06 2023年财政数据盘点，2024-02-07 2024 年积极的财政政策如何发力？——关于 2024 年赤字与专项债组合的三种讨论，2024-01-10 “两会”后积极财政的三大关注 ——2024 年《政府工作报告》系列点评之二 2024 年 3 月 5 日，第十四届全国人民代表大会第二次会议在北京开幕，国务院总理李强作 2023 年《政府工作报告》。《政府工作报告》将今年 GDP 增速预期目标设定为 5%左右，并强调坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，强化宏观政策逆周期和跨周期调节，加强政策工具创新和协调配合。其中，积极的财政政策要适度加力、提质增效，今年赤字率拟按 3%安排、与去年持平，赤字规模 4.06万亿、较去年增加 0.18 万亿，地方新增专项债安排 3.9 万亿元、较去年增加 0.1 万亿，同时，今年开始将连续几年发行超长期特别国债、今年先发 1 万亿。此外，《政府工作报告》还提出一般公共预算支持规模比上年增加 1.1 万亿，大力优化支出结构，落实结构性减税降费政策，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围等。结合《政府工作报告》和《关于 2023 年中央和地方预算执行情况与 2024 年中央和地方预算草案的报告》，我们认为，2024 年积极财政政策有如下三大看点： 一、 赤字率下调但积极财政基调未改，推动中央加杠杆优化债务结构 综合考虑发展需要及财政可持续后，今年狭义赤字率虽大幅低于去年增发万亿国债后的 3.8%水平，但积极财政基调未改，通过优化政策工具组合、小幅提升专项债限额、增发超长期特别国债等继续发力，根据中诚信国际测算，今年广义赤字规模将较去年考虑万亿增发国债后的 8.68 万亿增加 0.28 万亿至 8.96 万亿，广义赤字率为6.6%，虽小幅低于去年约 0.2 个百分点，但依然是近年来较高水平，积极财政依然积极。 www.ccxi.com.cn 热点点评 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵 耿 010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 1 2024 年《政府工作报告》系列点评之二 “两会”后积极财政的三大看点 www.ccxi.com.cn （一）赤字率 3%保障财政可持续，向中央倾斜助力债务结构优化 《政府工作报告》提出“赤字率拟按 3%安排，赤字规模 4.06 万亿，较上年年初预算增加 1800亿元”。3%的狭义赤字率与上年“两会”预算持平，但大幅低于去年增发万亿国债后的 3.8%水平，或主要出于保持财政可持续性的考量，为应对将来可能出现的风险挑战预留政策空间；若从规模来看，赤字规模首次突破了四万亿关口、达 4.06 万亿元，比上年年初预算增加 0.18 万亿，体现了“适度加力”的政策要求。从央地赤字结构来看，今年新增赤字均为中央承担，将助力央地债务结构优化，有利于中央更好发挥统筹调控职能。《关于 2022 年中央和地方预算执行情况与 2023 年中央和地方预算草案的报告》提出，2024 年中央财政赤字3.34 万亿元、较去年增加 0.18 亿元，地方财政赤字 0.72 万亿、与去年持平，今年新增的赤字均由中央财政承担，中央赤字占比同比抬升 0.9 个百分点至 82.3%，为历史最高水平，中央财政统筹调控力度有所加大，同时，在地方财政特别是基层财政持续承压的背景下，中央财政加大加杠杆力度，有利于缓解地方“三保”压力，并防范地方债务风险。 （二）地方新增专项债务限额达 3.9 万亿，规模再创历史新高继续助力稳增长 《政府工作报告》指出“拟安排地方政府专项债券 3.9 万亿元、比上年增加 1000 亿元”，专项债新增额度再创历史新高，有助于稳定市场预期，继续助力稳增长、稳投资、稳基建。3.9 万亿额度是历年“两会”下达的新增专项债的最高水平，其占今年新增地方债务限额的比重将进一步抬升 0.35 个百分点至 84.42%，也将达到历史最高水平。新增专项债限额小幅增加，有利于弥补财政紧平衡下基建领域面临的资金缺口，在保障存量项目的资金滚动接续的同时图 1： 中央赤字规模、占比均增加 图 2： 新增专项债务限额小幅增加 数据来源：财政部，中诚信国际整理 数据来源：财政部，中诚信国际整理 60%65%70%75%80%85%0123452015201620172018201920202021202220232024中央赤字规模地方赤字规模中央赤字占比（万亿元）0%20%40%60%80%100%0123452015201620172018201920202021202220232024新增一般债务限额新增专项债务限额专项债务限额占比（万亿元） vUjWjZjZfWvZrQoPbRaO6MoMnNsQqMfQnNoNeRnNyQaQmMwPxNmPqONZnQtQ 2 2024 年《政府工作报告》系列点评之二 “两会”后积极财政的三大看点 www.ccxi.com.cn 推动增量项目的开工建设，保障各类项目建设的资金需求，助力稳增长、稳投资、稳基建；同时，新增专项债限额较上年变动幅度不大，有助于与之前年度实现平稳衔接，保持政策的连续性和稳定性，避免资金接续、市场波动等风险。值得注意的是，伴随基建项目逐步趋于饱和，地方项目储备及资金安排使用压力有所加大，今年新增专项债限额再创新高，地方资金安排使用或更为承压，同时，随着大规模特殊再融资债重启发行，地方政府债务余额空间进一步收窄 1，不排除存在今年新增限额未能全部完成发行进而结存使用的可能。 （三）拟常态化发行超长期特别国债，积极财政力度有所增强 《政府工作报告》提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行 1 万亿元”，此举是当前经济修复承压下积极财政表面谨慎实则依然积极的重要体现，本轮超长期特别国债主要有三个特点：一是不列赤字，保障财政可持续、增加宏观调控灵活性；二是期限大幅拉长，更好的匹配重点项目资金需求、提升财政资金效率；三是常态化发行，奠定未来积极财政基调，并为优化央地债务结构提供助力。整体看，超长期特别国债的常态化发行，有利于保障重大战略实施、优化债务结构，同时增强了政策的连续性、灵活性，助推稳定和改善预期。其一，主要用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，有利于增强中长期对重大战略实施的保障能力，在推动稳增长的同时兼顾调结构与促转