政策简评：如何理解我国金融监管的五大方式

证券研究报告• 政策简评 本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国（仅为本报告目的，不包括香港、澳门、台湾）提供。在遵守适用的法律法规情况下，本报告亦可能由中信建投（国际）证券有限公司在香港提供。同时请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 如何理解我国金融监管的五大方式 发布日期：2023 年 11 月 04 日 分析师：胡玉玮 SAC 编号：S1440522090003 核心观点 机构监管是按照金融机构的类型来划分监管对象的金融监管模式，适合业务界限相对清晰、业务交叉相对有限的金融体制。功能监管是与机构监管相对的监管模式，认为功能相似的金融业务应当受到相同的监管。近年来，随着我国金融体制由分业经营向混业经营转化，金融监管体制也逐渐由机构监管向功能监管过渡。行为监管是“双峰监管”理论中与审慎监管并存的一极，主要是监督并保障金融市场各参与方能获得市场参与过程中应有的合法权益不被恶意侵害。穿透监管是指金融监管机构穿透金融工具的形式，根据金融工具的本质进行监管。持续监管主要表现为监管行为和效果在时间上的连续，近年来逐渐形成制度化。 信息或事件： 中央金融工作会议强调“要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管，行为监管、功能监管，穿透式监管，持续监管。”与 2017年全国金融工作会议仅强调“功能监管、行为监管”相比，总体表述更加全面。早在今年 3 月出台的《党和国家机构改革方案》就明确提出“组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。”各类监管的内涵是什么，监管实操中有哪些侧重点？本文对五大类金融监管的特征进行深入分析和梳理。 机构监管是按照金融机构的类型来划分监管对象的金融监管模式，同一类金融机构由特定的金融监管机构负责。机构监管适合业务界限相对清晰、业务交叉相对有限的金融体制。功能监管是与机构监管相对的监管模式，功能监管下不区分金融业务是由何种类型的金融机构行使，认为功能相似的金融业务应当受到相同的监管。近年来，随着我国金融体制由分业经营向混业经营转化，金融监管体制也逐渐由机构监管向功能监管过渡。行为监管是“双峰监管”理论中与审慎监管并存的一极，主要是监管部门通过制定一系列规则和制度安排，监督并保障金融市场各参与方能获得市场参与过程中应有的合法权益不被恶意侵害。穿透监管是指金融监管机构穿透金融工具的形式，根据金融工具的本质进行监管。从外在形式上看，持续监管主要表现为监管行为和效果在时间上的连续，近年来持续监管逐渐制度化。 证券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 简评： 一、机构监管 机构监管是按照金融机构的类型来划分监管对象的金融监管模式，同一类金融机构由特定的金融监管机构负责。机构监管适合业务界限相对清晰、业务交叉相对有限的金融体制。中国金融监管模式机构监管特色突出，2003 年 3 月 10 日发布的《关于国务院机构改革方案的决定》，批准成立银监会，形成“一行三会”的监管格局，证监会、银监会、保监会分别负责监管证券业、银行业和保险业。机构监管的优势在于，同一类金融机构统一监管，便于监管机构评估某类机构整体上的风险、偿债能力和合规水平，有利于满足和适应审慎监管的要求。机构监管的劣势在于，随着金融业混业经营趋势的发展，特别是金融控股公司和金融集团的出现，金融机构业务呈现出多元化特征，不同类型金融机构的提供的金融服务的功能相似，业务边界逐渐模糊。在其他市场条件相同的前提下，不同监管机构差异化监管要求，使金融机构面临不同的市场竞争条件，不利于公平竞争。同时，多元化金融业务也对于传统的单一类型金融机构的机构监管模式提出新的挑战。 二、功能监管 功能监管是与机构监管相对的监管模式，功能监管下不区分金融业务是由何种类型的金融机构行使，认为功能相似的金融业务应当受到相同的监管。近年来，随着我国金融体制由分业经营向混业经营转化，金融监管体制也逐渐由机构监管向功能监管过渡，2018 年保监会和银监会合并为银保监会，体现了具有相似定位和功能的金融业务合并监管的趋势。2023 年银保监会改组为国家金融监督管理总局，统筹负责除证券业之外的金融业监管，统筹负责金融消费者权益保护，进一步淡化监管对象的特征，强化功能监管。功能监管的优势在于：一是更适应混业经营体制。混业经营下传统的金融业务边界模糊化，以金融业务功能为依据划分监管归属，有利于避免监管空白和多重监管的现象。二是能有效应对金融业务交叉带来的风险外溢现象。混业经营体制下，跨行业、跨机构、跨市场的金融产品日益增多，金融风险呈现出复杂性、外溢性和传染性特征。功能监管将相关联的金融业务监管联系在一起，使监管机构的注意力不局限于一类金融机构内部，有利于金融风险防范和处置。三是有利于进一步推动金融创新。混业经营推动促进了金融创新，功能监管有利于实现统一监管，解决金融创新衍生的一系列监管难题，监管层可以适度放松金融创新。 三、行为监管 行为监管是“双峰监管”理论中，与审慎监管并存的一极。行为监管可以定义为1，“以保护金融市场各参与方、特别是处于弱势信息地位一方的合法权益为目标，监管部门通过制定一系列规则和制度安排，监督并保障金融市场各参与方能获得市场参与过程中应有的合法权益不被恶意侵害，稳定各参与方预期，有效降低系统性风险及其带来的相应损失，最终实现金融市场的持续健康发展。”目前我国行为监管的监管主体是国家金融监督管理总局和证监会，监管内容主要包括以下几个方面：一是健全金融机构内控制度，既包括保障金融消费者资金安全，也包括金融机构本身资产不被侵占。通过完善内部制度，防止恶意侵害行为。二是保障金融消费者权益，充分尊重消费者的知情权、选择权，平等对待所有金融消费者。金融机构应当对所有投资者详细说明金融产品的价格信息、风险级别、投资期限、合同条款等内容。三是保障金融消费者隐私，在收集、保存、 1 资料来源：任碧云,许高庆.关于强化行为监管完善我国金融监管体系的若干思考[J].经济纵横,2020(03):43-49. 证券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 使用、对外提供金融消费者个人信息时严格遵守法律法规和监管要求。四是建立完善的投诉受理和处置流程。五是强化监管执法力度，加大对扰乱金融市场秩序和侵害金融权益的行为的处罚。 四、穿透监管 穿透监管的概念最早见于互联网金融，2016 年年国务院发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》指出，各监管机构按照实质重于形式的原则监管互联网金融。穿透监管是指金融监管机构穿透金融工具的形式，根据金融工具的本质进行监管，应对资产证券化等多层嵌套结构规避传统金融监管的问题。穿透监管的概念在2008 年金融危机后得到发展，IMF 指出好的监管应当具备侵入性和全面性，避免金融创新产品产生的监管漏洞和监管