2023年9月第二期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 1 2023 年 09 月第 2 期 区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦 .......................................................... 2 美国对非公共外交：起源与早期发展 .................................. 2 各国动态 ......................................................... 13 南非 ............................................................. 13 几内亚 ........................................................... 13 卢旺达 ........................................................... 13 刚果（金） ....................................................... 14 区域动态（撒哈拉以南非洲） 2 2023 年 09 月第 2 期 专题聚焦 美国对非公共外交：起源与早期发展 长期以来，美国对非外交政策始终是学术界的研究热点，但前人研究往往着眼于美国与非洲国家之间的官方外交，鲜有文献专门探讨美国与非洲国家之间的公共外交。从相关研究的数量来看，研究美国对非公共外交的文献要比研究中国对非公共外交的文献多了将近 50%。然而，鉴于美国在对非公共外交上投入的大量精力与财力，这一失衡的数字背后蕴含着值得挖掘的学术问题。皮尤研究中心（Pew Research Center）2015 年的民意调查显示，非洲地区79%的受访者对美国持正面看法，相比之下，70%的受访者对中国持正面态度。此外，根据非洲晴雨表（Afrobarometer）2016 年的民意调查，在 36 个非洲国家的样本中，有 30%的受访者认为美国的发展模式更为理想，而 24%的受访者倾向于认同中国的发展模式。非洲公众对美国的正面评价很可能与美国在非洲长期推行的公共外交实践有关。 本文认为，公共外交作为非官方外交的重要组成部分以及官方外交的补充，在美国与非洲国家的外交关系史上起到了不可忽视的作用，值得进一步深入探索。与此同时，与非洲公共外交（African public diplomacy）一样，对非公共外交（Public diplomacy towards Africa）也是具有研究潜力的新兴领域。因此，研究美国对非公共外交，不仅具有学术意义，更有政策价值。下文将从美国各界对公共外交的认知、美国对非公共外交的历史沿革以及发展动因三个方面展开论述。 一、 美国学界与官方对公共外交的认知 自公共外交概念诞生之初，学界和官方就试图对其进行明确的定义。然而，尽管人们不断提出不同的诠释，却始终没有达成共识。鉴于此，本文将对美国学界与官方的公共外交定义进行梳理和评估，尝试为本研究奠定清晰的理论基调。 1965 年，美国学者埃德蒙·古利恩（Edmund Gullion）首次提出了“公共外交”概念，指出“公共外交包含一国政府对他国舆论的开发、一国利益团体与他国利益团体的互动、外交使者与国外记者的联络等，旨在处理公众态度对政府外交政策形成和实施过程所产生的影响，中心是信息与观点的流通”。在他看来，公共外交的主体是政府，客体是公众。汉斯·塔奇（Hans Tuch）则认为古利恩提出的定义“过于宽泛”。他认为“公共外交是一国政府与外国公众沟通的过程，目的是让外国公众了解本国的思想、理想、制度和文化，以及国家目标和现行政策”。 在学界之外，美国政府也曾多次为公共外交提出定义。1983 年，美国政府在其公布的《与国家安全相关的公共外交管理》（Management of Public Diplomacy Relative to National Security）中，将公共外交活动概括为“由政府发起，与国家安全相关的活动”。由此可见，公共外交在当时具有很强的政治性，被视为与国家安全相关的活动。1987 年，美国国务院在《国际关系术语词典》中重新定义了公共外交：“由政府发起的交流项目，通过出版物、 区域动态（撒哈拉以南非洲） 3 2023 年 09 月第 2 期 广播、电视和文化交流等手段，来了解和影响他国的舆论，减少他国政府和公众对美国的负面观念，避免引起关系复杂化，提高美国在他国公众中的形象和影响力，进而维护美国的国家利益。” 2000 年，美国公共外交咨询委员会（U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy）专门对公共外交做了更加系统化的定义，提出“公共外交是通过国际交流、国际信息计划、媒体研究和民意调查等，来了解和影响他国公众的活动，目的是向他国输出美国的价值观，促进美国与他国之间的相互了解，减少他国对美国的负面看法。公共外交是美国维护和开发海外利益的重要方式，具有低成本和高效率的特点”。 为进一步厘清公共外交的定义，我们需要区分公共外交与其他相近的外交活动，例如“民间外交”是一国公众与另一国公众之间的交流活动，而“公众事务”强调的是一国政府通过各种方式让本国公众支持其政策和活动的行为，二者与“公共外交”存在本质的区别。 总的来看，本文所研究的公共外交具备以下几点要素：公共外交的实施主体是一国政府，接受客体是他国公众；公共外交的根本目的是维护国家利益；公共外交的内在基础是国家软实力；公共外交具有开放性的特点。本文所探讨的美国对非公共外交指的是，美国政府通过媒体宣传、文化交流来了解和影响非洲公众的思想活动，目的是向非洲国家输出美国的价值观，促进美国与非洲国家之间的相互了解，减少非洲国家对美国的负面看法。值得一提的是，由于发展援助在美国开展公共外交中扮演重要角色，我们认为这一方式也属于美国开展对非公共外交的基本手段。具体而言，美国主要通过发展援助、媒体宣传和文化教育三大手段，新闻署、国际开发署、国务院、国防部和中央情报局五大机构开展对非公共外交。下文将以冷战时期为例，展现美国对非公共外交的政策演变。 图 1：政府外交、公共外交与民间外交的关系1 1 赵启正：《公共外交战略》，学习出版社 2014 年版。笔者认为公共外交与民间外交存在区别，上图在赵启正工作的基础上修改而成。 区域动态（撒哈拉以南非洲） 4 2023 年 09 月第 2 期 二、 冷战期间美国对非公共外交的发展历程 二战后，美国政府开始在国家战略层面尝试开展公共外交实践，但对其真正作用并没有具体清晰的认识。冷战爆发后，美国通过国务院，在全球进行公共外交布局。当时，由于美国坚持“欧洲优先”的战略，非洲在美国的外交战略中处于边缘地位，美国对非公共外交缓慢发展。20 世纪 50 年代末，随着非洲国家的纷纷独立，美国加大了对非公共外交的投入，为对非公共外交的形成奠定了坚实的基础。由于越南战争和布雷顿森林体系瓦解，美国在 20世纪 60 年代中后期放缓了对非公共外交的推进速度。20 世纪 80 年代起，美苏争霸进入第三阶