美国政府关门前瞻：重要的是关不关门吗？

请务必阅读正文之后的信息披露和重要声明 宏观经济 Table_MainInfo] [Table_Author] 证券研究报告 分析师 卓泓 S0190519070002 彭华莹 S0190522100002 研究助理 王祉凝 ＃relatedReport＃ 相关报告 20230512 债务上限之争：症结、影响、展望 20180121 第 19 次美国政府关门 20131007 37 年中的第 18 次美国政府关门 [Table_Title] 美国政府关门前瞻： 重要的是关不关门吗？ 2023 年 9 月 29 日 投资要点 9 月 26 日，参议院两党就一项临时方案达成协议。若该方案能在 10 月 1 日前由两院通过并由总统签署，则有望避免联邦政府关门，但目前众议院通过的可能性有限。美国政府关门可能性几何，后续有什么影响？我们的看法如下： • 当下情况：美国政府仍可能面临停摆危机。 ➢ 为何可能关门？两院谈不拢，拨款下不来。联邦政府每个财年需要通过拨款程序获得资金。2024 财年的拨款法案尚未由参议院、众议院谈判通过；而用于提供临时资金的短期方案——持续决议（CR）也未决定，美国政府 10 月 1 日或将因资金断裂而停摆。 ➢ 关门可能性如何？长期拨款法案未定，临时融资方案亦有分歧。参议院在两党谈判的基础上提出了一项临时方案，预计将政府资金延长至11 月 17 日，但遭众议院部分保守派反对。若短期方案达成，需关注方案到期（11 月 17 日）前两党对接续融资方案的再博弈。 ➢ 关门后会怎样？非农就业等经济数据公布暂停、“非必要”职能的政府雇员停薪休假；小企业贷款受限，学生贷款申请不便；社保正常发放，但社保卡开户停止。 • 历史经验：经济影响有限，资产冲击最大的时期可能在关门前。 ➢ 持续时间：往次美国政府关门的持续时长多为 2 周以内。 ➢ 经济影响：据官方估计，2013 年的美国政府关门使得经济损失 20 亿美元，当年四季度 GDP 增速下降 0.3 个百分点。此外，政府雇员收入下降限制消费；贷款批准等行政事务的延迟也对企业运营产生间接影响。我们认为，美国政府若关门，对四季度基本面的影响偏负面。 ➢ 资产市场：美国政府关门对资产冲击最大的时期在关门之前，关门前或有美股、美债双杀，美元和人民币汇率受影响较小。 • 未来风险：财政支出对经济的支撑边际减弱。 ➢ 首先，美国政府关门≠债务触及上限，债务不会违约。美国政府已将债务上限推迟到 2025 年，在此之前，美国政府不会因无法发新债而造成债务违约的问题。 ➢ 但需要关注的是：两党分裂加剧，美国“宽财政”难以为继。两党极化程度已达到 1879 年以来的高位，2024 大选年将至，美国两党对后续财政支出的博弈恐将加剧。展望看，即使短期支出方案能够顺利推出以免联邦政府关门，接下来的拨款法案谈判也恐将继续“拉锯”，对后续新增财政支出的落地是不利的。此外，6 月的债务上限协议也限制了政府支出。 ➢ 财政支持的困难，意味着美国经济韧性的支撑力减弱。在博弈加剧的背景下，早前对美国经济韧性的财政支撑边际减弱。学生贷款豁免结束将阻碍消费意愿，财政刺激积累在居民超额储蓄的部分也在逐步消耗，消费对美国经济的拉动可能放缓。 风险提示：美国财政及货币政策超预期，美国经济下行风险。 宏观经济研究 请务必阅读正文之后的信息披露和重要声明 - 2 - 宏观经济研究海外宏观经济 美国政府关门：起因与现况 • 美国政府为何可能关门？两院谈不拢，拨款下不来。联邦政府每个财年需要通过拨款程序获得资金。拨款法案（Appropriation Bills）分为农业、国防等 12 个单独的方案，再由参议院、众议院对每一项资金法案谈判和合并，最终由总统签署通过才能生效。如果常规拨款法案未能在新财年开始的 10 月 1 日前签署生效，国会可以通过一项短期的支出方案来提供临时资金，称为“持续决议（Continuing Resolution, CR）”；CR 到期时，若国会未拨付新的资金，联邦政府就会出现资金断裂。《反赤字法案（Antideficiency Act）》规定，这种情况下，除了发放社保等必要职能外，政府机构必须停摆，直到长期拨款法案或短期支出法案经两院一致同意后，政府获得拨款，才能重新运营。2021 年 9 月 30 日，拜登在政府关门前夜签署了国会的短期协议（stopgap bill），将政府资金延长至 2021 年 12月，避免了政府关门。 图表 1：为免于政府资金断裂，在下一财年开始前至少需要通过拨款法案或者临时的持续决议 数据来源：美国国会，兴业证券经济与金融研究院整理 请务必阅读正文之后的信息披露和重要声明 - 3 - 宏观经济研究海外宏观经济 图表 2：2010-2022 财年年初，美国政府普遍使用持续决议（CR）来维持政府资金 注：纵坐标轴为财政年度，比如 2022 财年代表 2021.10.1-2022.9.30；浅蓝色色块代表持续决议（CR）的持续时间，深蓝色色块代表拨款中断，美国政府部分部门关闭。 数据来源：U.S. Government Accountability Office，兴业证券经济与金融研究院整理 • 目前，参议院通过一项短期支出方案或能避免美国政府关门，但面临众议 院 共 和 党 阻 碍 。 由 于 当 前 两 党 无 法 对 下 一 财 年 的 支 出 方 案（Appropriation Bills）达成协议，如果国会无法在 9 月 30 日或之前通过短期支出法案，政府将面临停摆危机。 ➢ 参议院两党领袖就一项短期支出方案达成一致，但众议院可能不通过。参议院提出了一项临时方案，并于 9 月 26 日投票通过，参议院多数党领袖查克·舒默和共和党领袖麦康奈尔均投赞成票。方案预计将政府资金延长至 11 月 17 日，其中包含 62 亿美元用于乌克兰援助。然而，众议院共和党反对向乌克兰提供额外援助，部分强硬保守派反对短期拨款，这是目前两党就参议院的短期方案达成协议的最大难点。 ➢ 长期拨款法案落地遥遥无期，仍需关注短期方案到期前的两党博弈。即使参议院的短期方案获得两院通过，在临近方案到期的 11 月 17日前，美国政府需要讨论出接续的支出方案，否则仍再次面临政府关门风险。 • 关门后，非必要职能的雇员无薪休假，且部分政府功能受到制约。 ➢ 就业与通胀等经济数据公布暂停。分别原定于 10 月 6 日、12 日发布的非农就业和 CPI 报告是 11 月 FOMC 会议前的最后一次非农和通胀数据报告，如联邦政府关门，可能暂时无法发布，或影响联储后续 请务必阅读正文之后的信息披露和重要声明 - 4 - 宏观经济研究海外宏观经济 的货币政策决策。 ➢ 政府雇员停薪休假。若政府关闭，总统和国会议员将继续带薪工作，但“非必要”职能的政府雇员将被强制休假，“必要”工作的员工将继续工作，但无工资，关门结束后才会补发。2013 年关