内地当务之急，改革财政政策

1当务之急，改革财政政策2023 年/9 月致富集团首席经济学家肇越13701028646zhaoyue@chiefgroup.com.hk摘要：1、理论分析和各国财政实践表明，“赤字率 3%”和“债务率 60%”的主权债务危机临界标准是缺乏理论依据和实际经验证明的，对此应当重新认识。2、只有破除“准预算平衡”的约束，才能解放财政政策的手脚，充分发挥财政政策逆周期调控的作用。从追求财政当年度的“准预算平衡”转变为实现财政的跨周期预算平衡。在经济周期中的低迷阶段通过加大赤字规模拉动经济，在经济繁荣甚至过热时期通过紧缩的财政政策实现财政盈余，这样力争在一个完整的经济周期中丰歉相抵实现财政收支平衡。3、加大政府债务规模，充分发挥财政政策的第一推动力职能，是解决当前经济低迷的关键举措。在外需大幅萎缩，内部民间投资下滑的情况下，通过增加国债发行规模，实施积极财政政策，加大基础设施建设，是中国经济走出当前困境的最佳选择。2图表目录图表 1：美国联邦财政收入占同年度 GDP 比例 ..................................................... 4图表 2：中国中央财政收入占同年度 GDP 比例 ..................................................... 4图表 3：2020 年世界主要国家政府债务率 .........................................................5图表 4：全国财政收支差额口径赤字率 % ......................................................... 7图表 5：国家一般公共收支增长率 % ............................................................. 7图表 6：中央政府债务占 GDP 比重 % ............................................................. 9图表 7：中国宏观杠杆率 M2/GDP 的变化 ........................................................ 10图表 8：地方政府债务余额（亿元） ............................................................ 113今年上半年中国经济面临很大的压力。随着疫情管控的放开，社会经济活动逐渐恢复正常，尤其是居民消费已经基本接近正常水平。但是受到外需低迷、民间投资下降的冲击，总需求出现一定程度的压抑状态，受需求制约，今年第 2 季度中国 GDP 同比增长率下滑至 4.80%。如何破解当前的经济困境？为此，中央先后出台了多项政策措施。放开多个城市的房地产限购政策、鼓励民营经济发展、减税减费等等，这些政策有力地推动了经济的活跃。但是，要解决当前的经济面临的困境，首先要找到制约当前中国经济发展的关键问题，也就是卡住经济发展的“瓶颈”所在。这样才能打通经济运行的脉络，形成良性运行的局面。本文通过分析中国经济当前面临的问题，指出解决目前中国经济困境的当务之急是改革财政政策。首先，从理论和实际两个方面澄清对于中央财政“债务率上限”的误解。其次，在此基础上提出改变中央财政“准预算平衡”目标，以支持国家宏观经济稳定发展为中央财政的政策目标，真正实现宏观经济政策的逆周期调节功能。再次，财政政策的改变有助于纠正目前存在的很多方面的结构扭曲，改变全社会的债务结构，降低市场主体的债务负担，为中国经济的长期持续发展打下基础。最后，提出财政政策改革的建议。一、中央政府债务率临界标准的国际比较研究如何判断一个国家政府的合理化债务水平以及可能引发主权债务风险的临界水平？这一点不仅对于有效地控制国家债务风险具有很强的指导性，而且有助于更好地发挥财政政策的逆周期宏观调控作用。首先，不同国家合理的债务率水平不具备科学的可比性。一个国家政府的债务余额与这个国家的国内生产总值 GDP 有关联，但是没有必然联系。年度 GDP 是一个国家年度所新创造的全部商品和服务的市场价值综合。政府的财政收入只是一个国家 GDP 的一部分，各国由于税收制度差异，这一部分所占比例各有不同。美国联邦政府财政收入占同年度 GDP 的比例大致在 20%左右，中国中央财政收入占同年度 GDP 的比例大致在 8-10%之间。与财政收入的情况类似，各国的财政支出结构也不尽相同，因此，不同国家国债余额与 GDP 的比例在整体上不具备可比。4图表 1：美国联邦财政收入占同年度 GDP 比例图表 2：中国中央财政收入占同年度 GDP 比例资料来源：美国统计局、致富研究院资料来源：国家统计局、致富研究院其次，主权债务率超过 60%并不是债务危机的判断标准。事实上全世界很多国家的债务率都远远高于 100%。目前全球债务率最高的国家是日本，政府债务率达到 253%。从全球看，发达国家和东亚国家政府债务率的平均水平分别为 102%和 92.4%。5图表 3：2020 年世界主要国家政府债务率排行国家政府负债率（%）政府负债额（亿美元）1日本2531257892希腊181.139683意大利132.7274984新加坡112.240525美国110.42262536法国98.4270387西班牙97.1138458加拿大90.6155059英国84.72395810巴西77.31444111印度71.71947912德国60.924362资料来源：各国政府数据整理、致富研究院多年以来，很多研究文献都一直设定 60%是中央政府债务率的警戒标准。考察这一判断标准的由来，从目前可以找到的文献来源中发现，最先提出政府债务率 60%标准的是在 1992 年的《马约》。根据《马约》，欧盟关于主权债务率的 60%标准，是对加入欧盟国家财政赤字趋同的一个要求，并不是用来判断主权债务违约风险的临界标准。下述引文来自这些指标的原始出处《1992 年 2 月 7 日在马斯特里赫特签订的欧盟条约》（《Treaty on European Union, signed at Maastricht on 7 February1992》），即马斯特里赫特条约。具体章节出处是关于“赤字的条款”（“PROTOCOLon the excessive deficit procedure”）“Article 1 The reference values referred to in Article 104c(2) ofthis Treaty are （第一条 104c（2）条款的有关数值）：6— 3% for the ratio of the planned or actual government deficit togross domestic product at market prices;（政府预算或决算赤字与 GDP 的比率不得超过 3%）；— 60% for the ratio of government debt to gro