宏观观察2023年第24期（总第479期）：推进PPP资产证券化，释放PPP模式“促投资”潜力＊

Ω 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《国际金融评论》 ● 《国别/地区观察》 作 者：叶怀斌 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 2652 签发人：陈卫东 审 稿：王家强 邵 科 联系人：王 静 刘佩忠 电 话：010 – 6659 6623 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2023 年 3 月 31 日 2023 年第 24 期（总第 479 期） 推进 PPP 资产证券化， 释放 PPP 模式“促投资”潜力＊ PPP 模式是公共服务领域较为成熟的运营模式，自 2014 年大规模推广以来，有力地促进了国内基础设施建设。随着 PPP 支付逐年增加，部分地区 PPP 支付已接近 10%的财政承受能力红线，PPP 项目对基础设施建设的贡献放缓，PPP 模式可持续发展面临挑战。 资产证券化被广泛认为是增加 PPP 模式对民营资本吸引力、降低政府支出的重要方式。但自2017 年首单 PPP 资产证券化项目实施以来，国内PPP 资产证券化推进情况并不理想。究其原因，PPP 资产证券化存在底层资产期限长、收益率低、确权困难等问题。建议适度调整现有 PPP 项目资产证券化政策，鼓励民营资本参与 PPP 并为其资产证券化产品发行提供政策引导，盘活存量资产并强化风险监控。商业银行可发挥贴近项目的天然优势，积极参与 PPP 投融资模式的改革与创新。 研究院 宏观观察 2023 年第 24 期（总第 479 期） 1 推进 PPP 资产证券化，释放 PPP 模式“促投资”潜力 资产证券化作为推进我国 PPP（政府和社会资本合作模式，Public Private Partnership）可持续发展的重要举措，当前业务推进仍然较为缓慢，与规模庞大的PPP 存量投资形成了鲜明对比。为进一步促进 PPP 资产证券化发展，应充分发挥政策的引导作用，积极推进模式创新，释放“促投资”潜力。 一、国内 PPP 模式发展面临瓶颈 （一）PPP 促进基础设施建设，但投资增速放缓 自 2014 年财政部发文正式推广运用 PPP 模式以来，PPP 在国内基础设施及公共服务领域开始大规模运用，其投资范围涵盖了交通运输、市政工程、城镇综合开发、教育、环保等领域。截至2022年末，财政部披露的国内PPP投资总额已达20.9万亿元，项目总入库数 1.4 万个，有力地促进了境内基础设施建设，丰富了公共服务的供给。 在巨大的投资总额和入库项目数量的背后，是 PPP 财政支付的逐年增加以及入库项目的质量下滑。2017 年 11 月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，加强对 PPP 项目库的管理并集中清理不规范 PPP项目。在此背景下，国内 PPP 项目增速大幅放缓（图 1），PPP 模式对基础设施建设及公共服务供给的贡献减弱。 （二）PPP 模式出现结构性矛盾 国内学界对 PPP 模式出现的问题进行了较多讨论，从数据上看，矛盾主要集中在两方面： PPP 模式社会资本构成的“民企-国企”结构失衡。PPP 项目中的社会资本方通常以国资背景企业为主（图 2），这与 PPP 产品设计之初，分散政府投资风险，带动民营资本的初衷出现了一定的偏离。据明树数据统计，2021 年国有企业（含央企及地方国企）仍是 PPP 项目社会资本的主力军，其中标项目投资规模已超全年投资总额的95%；民企中标项目投资规模在 2015 年达峰后持续下降，2021 年已不足 3.6%。 2 2023 年第 24 期（总第 479 期） 图 1：PPP 项目投资增额增速及入库项目增速 资料来源：财政部，中国银行研究院 图 2：2021 年末 PPP 项目中社会资本性质 资料来源：明树数据，《中国 PPP 行业发展报告》（2022），中国银行研究院 PPP 模式项目现金流“财政补助-自我造血”结构失衡。当前 PPP 模式的回报机制中，使用者付费形式较少。截至 2022 年末，需地方财政补贴的“可行性缺口补助”及地方国企 央企下属公司民企央企外企其他国企 集体所有制企业项目数量65816616931751项目规模14585722783534917452202000400060008000100001200014000160000100200300400500600700项目数量项目规模个亿元-20%0%20%40%60%80%2017年2018年2019年2020年2021年2022年PPP项目投资额同比增速PPP项目入库数同比增速宏观观察 2023 年第 24 期（总第 479 期） 3 “政府付费”两类回报机制已成为 PPP 项目的主流，二者合计占所有 PPP 项目的近 97%（图 3）。叠加 PPP 项目期限长，地方财政在经济上行周期所测算的对项目公司的流动性补助可能在经济下行周期中无法实现，或将对地方财政带来较大压力。根据财政部 PPP 中心披露，2022 年三季度末，全国行政区有 PPP 项目在库的 2763 个行政区中，财政支付能力超 7%预警线的行政区 695 个，超 10%红线的 34 个，二者合计占有 PPP 在库行政区的 26.4%。 图 3：PPP 各类型回报机制项目数 资料来源：财政部，中国银行研究院 二、资产证券化是推进 PPP 模式可持续发展的重要手段 对民营资本吸引力不足、增加地方财政刚性支出等问题是制约 PPP 模式持续健康发展的主要因素，资产证券化被广泛认为是解决上述问题的重要手段之一。 第一，国内资产证券化具有较好的市场基础。国内资产证券化于 2005 年开始试点，经多年发展规模逐步扩大，已经形成了成熟的一级、二级市场。2022 年国内共发行 1742 单资产证券化产品，发行总规模为 20098 亿元，受疫情影响发行单数与金额均0100020003000400050006000700080009000使用者付费政府付费可行性缺口补助个 4 2023 年第 24 期（总第 479 期） 较 2021 年有所下降（图 4）。其中，企业资产证券化产品1共发行 1178 单，发行规模11730.8 亿元，是市场中的主流产品。 图 4：资产证券化产品发行规模及笔数 资料来源：中国资产证券化分析网（CNABS），中国银行研究院 资