政务智能体发展研究报告2025

中国信息通信研究院泰尔终端实验室北京大学公共政策研究中心2025年12月政务智能体发展研究报告(2025 年)版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院、北京大学，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院、北京大学”。违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。前言党和国家高度重视政务领域人工智能的应用与治理，《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》和《政务领域人工智能大模型部署应用指引》等文件在明确安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用的同时，也提出要鼓励探索政务智能体、具身智能等创新应用。当前，政务智能体应用探索持续推进，将大模型能力与政务场景深度结合，在任务理解、流程再造、服务优化、决策支持等方面展现出巨大潜力，正成为推动政务智能化发展的重要抓手。报告主要从五方面展开深入分析：发展背景与定义层面，报告指出，政务智能体的发展是供给侧大模型与智能体技术进步、需求侧政府治理与公共服务需求升级、政策端人工智能顶层设计与政策引导共同作用的结果。政务智能体是指嵌入政府治理和公共服务体系，能够自主感知环境、独立决策、调用工具并执行任务的人工智能系统。技术要素与架构层面，报告梳理了政务智能体依托大语言模型、知识图谱等关键技术，构建理解、规划、执行和治理能力的支撑体系。阐释了政务智能体从底座资源、数据知识、智能能力到应用场景的“六横两纵”总体架构。总结了标准化软件平台服务、应用程序编程接口嵌入和定制化服务三种政务智能体典型建设部署模式。变革价值与场景层面，报告分析了政务智能体的应用现状及发展趋势，指出其正从概念验证向规模化应用迈进，并在技术、能力、价值、场景和生态等多个维度实现跃迁，展现出重塑政府治理模式、提升服务效能和构建协同生态的变革潜力。问题挑战层面，报告探究了政务智能体在可靠性、可行性和可控性方面的主要制约因素，指出其技术不成熟、与政务环境适配存在障碍以及大规模应用下的治理和风险管理压力，强调必须同步应对解决问题挑战，以保障政务智能体安全、稳定和可持续应用。发展建议层面，报告建议一是强化顶层设计，构建统一、安全、可控的治理框；二是升级技术内核，提升决策可靠性、准确性与可解释性；三是强化场景创新，探索“试点验证、全域推广”的落地路径；四是创新组织模式，培育人机协同的政务治理新范式；五是构建协同生态，形成“政产学研用”的发展合力。此外，报告在附件中汇总了中国信通院联合人民中科开展的政务智能体案例征集成果，展示了当前国内政务智能体在政务服务、社会治理、机关办公、辅助决策等多个应用场景技术创新较为突出、应用成效较为显著的 32 个典型案例。报告对政务智能体的发展应用开展了全景式分析，力求为政务部门、技术开发者以及相关研究人员提供启发与借鉴。在报告撰写中，支付宝（杭州）数字服务技术有限公司、国泰新点软件股份有限公司、人民中科（北京）智能技术有限公司、中移海算科技（雄安）有限公司、南威软件股份有限公司、中电信数政科技有限公司等单位给予大力支持和专业指导，在此一并致谢。鉴于大模型技术仍处于快速迭代中，政务智能体的研究探索和实践应用还将持续演进，报告中难免存在不足与疏漏，恳请各方专家读者提出宝贵意见。目录一、政务智能体发展的背景与基本概念....................................................................1（一）政务智能体发展背景.............................................................................. 1（二）政务智能体的定义.................................................................................. 4二、政务智能体的技术要素与建设架构....................................................................7（一）政务智能体的关键技术要素.................................................................. 7（二）政务智能体“六横两纵”架构体系.................................................... 10（三）政务智能体建设部署模式.................................................................... 15三、政务智能体应用场景与变革价值......................................................................17（一）政务智能体应用现状............................................................................ 17（二）政务智能体的变革趋势........................................................................ 20（三）政务智能体应用场景............................................................................ 23四、政务智能体发展面临的问题与挑战..................................................................29（一）可靠性挑战：智能体技术本身的不成熟与不确定性........................ 29（二）可行性挑战：智能体与政务现实环境的适配障碍............................ 31（三）可控性挑战：大规模应用下的治理失序与长期风险管理................ 34五、政务智能体发展的建议与展望..........................................................................36（一）强化顶层设计，构建统一、安全、可控的治理框架........................ 36（二）升级技术内核，提升决策可靠性、准确性与可解释性.................... 37（三）强化场景创新，探索“试点验证、全域推广”的落地路径............ 38（四）创新组织模式，培育人机协同的政务治理新范式............................ 39（五）构建协同生态，形成“政产学研用”的发展合力............................ 40附件：典型案例..........................................................................................................41表