迈向十五五：中国电力低碳转型新常态与新机遇

www.greenpeace.org.cn迈向“十五五”：中国电力低碳转型新常态与新机遇作者：能源低碳发展项目组| 12025年11月作为构建新型电力系统的关键期，“十四五”已进入收官阶段。自2021年以来，一系列政策加速推动电力结构转型，使中国电力系统有望于2025年实现碳达峰。2025年前三季度，全国风电与光伏合计发电量达1.73万亿千瓦时，同比增长28.3%，占全社会用电量的比重提升至22%。更具里程碑意义的是，风光发电量同比新增3822亿千瓦时，已超过同期3581亿千瓦时的全社会用电增量，延续了上半年的超越态势，标志着可再生能源已初步具备支撑全国用电需求增长的系统性能力。其中，光伏发电贡献尤为突出。前三季度全国光伏发电量达9163亿千瓦时，同比增幅达44.1%。总体来看，2025年前三季度可再生能源发电量达2.89万亿千瓦时，约占全部发电量的40%，清洁能源在电力供应中的主体地位进一步巩固1。2025年，在《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号）（下称“136号文”）等市场化改革政策推动下，风光行业的发展模式正在经历深刻重塑，其爆发式增长的重要窗口期已基本告一段落。与此同时，多项系统性政策协同发力，为能源转型注入新的动能。《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027年）》《新型储能规模化建设专项行动方案（2025—2027年）》《关于促进新能源消纳和调控的指导意见》《关于促进新能源集成融合发展的指导意见》及新型电力系统建设试点工作2等已相继启动，配合即将实施的《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重制度实施办法》，将共同构建起高效联动的制度体系，加速新型电力系统的整体建设进程。在此基础上，2025年更新的国家自主贡献（NDC）目标提出2035年风电和光伏装机力争达到36亿千瓦，进一步凸显了可再生能源在“十五五”期间及更长期能源转型中的核心地位。国际环保机构绿色和平长期系统性追踪中国电力系统低碳转型进展。本简报全面梳理了“十四五”时期中国能源转型取得的成就与面临的挑战，通过分析区域能源布局及地方实践案例，为科学谋划“十五五”能源规划、稳步推进碳达峰碳中和目标提供决策参考。主要发现• “十四五”期间电力系统清洁转型成果显著，光伏装机规模全面超预期。2025年上半年，风电与光伏新增发电量已超全社会用电增量，电力行业碳达峰在望。• “136号文”的发布使2025年4-5月光伏行业出现一波明显的“抢装潮”，但政策执行后，6-9月新增光伏装机锐减，未来新增装机增速面临放缓风险。• 光伏装机增速的不确定性，叠加“十四五”期间持续增长的煤电装机容量，为“十五五”电力系统的加速转型带来了新的结构性挑战。• “十四五”后期，煤电核准出现拐点，装机容量逐年回落。2025年前三季度，全国累计核准煤电装机4177万千瓦，全年核准规模有望成为“十四五”期间的次低点，标志着煤电行业步入深化转型的新阶段。• 新核准煤电“重心西移”趋势进一步强化。2025年前三季度新核准煤电主要集中于西部，而东部仅江苏、河南两省较2024年显著回弹并高居全国前三，其余多数省份持续下降。以新疆、内蒙古为代表的西北地区煤电核准持续居于高位；以贵州、四川为代表的西南省份同样呈现增长。• 在近年核准项目中，“保障电力供应”仍是主要目的。新核准非热电联产项目的平均计划年利用小时数超4800小时，反映出项目方仍维持高利用小时数机组的预期，或导致新建机组面临结构性冗余和资产搁浅的风险。• 政策推动下，“十五五”期间新型储能将迎来爆发式增长，成为电力系统转型的重要支撑。凭借其技术优势和经济性，“风光+储能”模式将加速对煤电在系统调节和尖峰负荷保障等关键功能上的深度替代。2025年11月| 2“十四五”电力装机：光伏跃进与煤电惯性的结构性张力“十四五”期间，可再生能源发展在装机规模方面取得了历史性突破。截至2025年9月底，全国发电装机总容量已达37.2亿千瓦，其中可再生能源装机容量占比达到59.1%3。2025年第一季度，风电与光伏发电总装机容量首次超过火电4，标志着电力系统结构转型迈入新阶段。在新增装机方面，“十四五”以来结构优化成效显著。截至2025年7月底，全国新增装机总量的80%源自风光发电5。从省份层面看，与2020年相比，截至2025年6月所有省份光伏装机均实现翻倍增长，广西、云南等省份增幅更达十倍以上，充分反映出全国清洁能源发展的全面提速。2025年11月| 3从省级规划完成情况看，“十四五”期间光伏装机呈现全面超预期发展的态势。绿色和平根据公开信息统计6发现，在全国31个省份中，共有29个省份设定了明确的光伏装机目标。截至2025年6月，已有22个省提前达成规划目标，其中河南、重庆、江苏、浙江四省市完成率超过300%，福建更是突破400%。这一超规划的发展态势，不仅显著加速了能源结构转型，也为构建以可再生能源为主体的新型电力系统奠定了坚实基础。2025年11月| 4然而，在光伏装机快速扩张的同时，煤电装机亦呈增长态势。根据全球能源监测组织（Global Energy Monitor, GEM）数据7，2020年至2025年6月，全国仅吉林省煤电装机下降，其余省份均保持增长或持平。截至2025年6月，内蒙古（1.18亿千瓦）、山东（1.04亿千瓦）、江苏（7926.9万千瓦）、新疆（7622万千瓦）、山西（7512.2万千瓦）位居煤电累计装机前五。内蒙古、新疆、山西、陕西与江西在“十四五”期间的装机增幅均超过20%，而广西与湖南的增幅甚至超过40%，居全国前列。部分省份在“十四五”期间的煤电建设政策变化同样值得关注。 例如，四川虽在电力发展规划中曾表示“十四五”期间不再新核准建设煤电8，但其于2023年印发的《“十四五”能源发展规划中期调整》，删除了不再核准煤电的承诺，转而明确增强煤电的顶峰兜底能力9。2025年11月| 52025年初“136号文”发布，可再生能源行业正式告别固定上网电价制度，进入由市场化竞争主导的新阶段。受此影响，2025年4月至5月行业出现一波明显的“抢装潮”，但政策执行后，2025年6月至9月新增光伏装机锐减。综上所述，“十四五”期间在可再生能源装机的突破性增长下，中国电力系统有望于2025年实现碳达峰 10。然而，实现电力部门的深度脱碳仍需持续且高速的可再生能源装机，以及配套的清洁灵活性资源支撑。受“136号文”政策调整影响，2025年6月至9月新增光伏装机出现了显著的同比、环比下滑，未来新增装机增速存在放缓风险。这种增速上的不确定性，叠加煤电装机持续高位增长，可能为“十五五”新型电力系统建设带来新的结构性挑战。因此，在“十五五“期间持续深化风光扩展和清洁电能替代，是保障脱碳路径的关键。2025年11月| 6“十四五”后期：煤电核准的拐点与新常态根据绿色和平的最新统计11，截至2025年第三季度，“十四五”期间全国累计核准煤电装机约3.35亿千瓦，是“十三五”期间的两倍多。纵观“十四五”，中国煤电核准态势经历了显著转变：从2022–2023年因短时尖峰电力短缺引发的高速增长阶段，逐步过渡至“高位回落”的