中国养老金融发展的主要挑战及应对策略

105张 明第 10 卷第 3 期2025 年 6 月号，105-119 页中国养老金融发展的主要挑战及应对策略张 明内 容 提 要 在人口老龄化加剧背景下，如何加快养老金融发展是中国金融体系事业发展的重要任务之一。当前中国养老金融发展面临五方面挑战：一是养老保险三支柱发展不平衡；二是人口流动加快对以地方政府为主的养老体系造成冲击；三是资本市场“易跌难涨”给养老金保值增值带来挑战；四是老龄化少子化不婚化现象并存；五是“未富先老”的现象较明显。为更好地应对上述挑战，本文提出以下政策建议：第一，大力发展多层次、多支柱养老金制度，着力夯实基本养老保险，积极推动企业年金与个人养老金发展；第二，将基本养老金收支更多交由中央政府来统筹；第三，塑造“牛长熊短”、股指长期内不断上涨的股票市场；第四，将房地产市场发展与养老体系构建更好地联系起来，在部分有条件地区实现“以房养老”；第五，采取一系列综合措施以缓解人口老龄化少子化不婚化现象。关 键 词 养老金融；三大支柱；以房养老；股票市场；老龄化JEL 分类号 G22，H55作 者 简 介 张明：中国社会科学院大学应用经济学院 / 中国社会科学院世界经济与政治研究所 北京市东城区建国门内大街 5 号 100732 电子邮箱：zhangming@cass.org.cn。基 金 项 目 中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划优势学科“金融与发展”（DF2023YS28）；中国社会科学院金融研究所创新工程项目“以金融高质量开放，推动金融强国建设”。财经智库FINANCIAL MINDSDOI:10.20032/j.cnki.cn10-1359/f.2025.03.005财经智库FINANCIAL MINDS106一、引言2023 年召开的首届中央金融工作会议指出，要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”。2025 年 3 月，国务院办公厅在《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》中指出，要健全应对人口老龄化的养老金融体系，具体包括五个方面：一是持续完善养老金融相关政策，强化银发经济金融支持，促进中国式养老事业高质量发展；二是服务多层次、多支柱养老保险体系发展，为建立企业年金或职业年金的单位及其职工，以及个人养老金参加人提供更加便捷的金融服务；三是加强养老资金投资管理，推动实现养老金稳健增值；四是大力发展商业保险年金，探索与健康、养老照护等服务有效衔接；五是加强金融知识宣传教育，加大涉老非法金融活动防范和打击力度，保障老年人合法金融权益。中国是一个人口众多的发展中大国，但也是一个快速老龄化的大国。当前，中国养老保险体系已经从现收现付制逐渐过渡至社会统筹与个人账户制相结合的模式。① 在养老保险体系过渡进程中，如何应对人口老龄化加剧的冲击，成为中国养老保险体系面临的重要挑战。金融系统如何帮助中国政府更好地应对上述挑战，可谓当前中国养老金融发展的最重要任务。二、中国养老金融发展面临的五大挑战（一）养老保险三支柱发展不平衡众所周知，一个国家的养老金有三大支柱：第一支柱是国家强制养老保险（基本养老保险），第二支柱是企业年金与职业年金，第三支柱是个人养老金。如图 1 所示，迄今为止，中国养老金三大支柱的格局为：政府基本养老保险依然是最重要的主体，个人养老金发展明显不足，企业年金与职业年金发展居中。① 现收现付制（Pay As You Go）是指预先计算出一定时期内一国养老保险的总支出额，然后据此确定用人单位和劳动者的缴费比例并进行征缴。该模式以实现短期内横向收支平衡为原则，实则是以在职职工的缴费支付退休人员的养老金，体现了代际转移的特点。个人账户制也称完全积累制（Fully Accumulated Model），是指将用人单位和劳动者按一定比例缴纳的养老保险费全部存入劳动者个人养老保险账户，交由某一投资基金进行管理投资以实现保值增值。该模式以养老基金的长期纵向平衡为原则。107张 明政府基本养老保险方面存在显著的城乡差距。国家统计局数据显示，截至 2023 年年底，全国城镇企业职工基本养老保险月人均 3573 元，而全国农村居民基本养老保险月人均仅为 193 元。养老保险领域的城乡差距亟待缩小。养老金水平在机关事业单位、城镇企业和城乡居民之间存在巨大差距（刘世锦，2025）。2024 年居民养老金平均每月 240 元，仅相当于农村可支配收入的 12%和低保标准的 40%，远不能覆盖生活开支（郭树清，2025）。职工养老金约是平均居民养老金的 14 倍，存在很大差距。虽然企业年金与职业年金的整体规模近年来增长较快，但这两类年金覆盖人数非常有限。2022 年全国企业年金的参与人数仅为 3010 万人。相比之下，同年我国基本养老保险的覆盖人数达到 10.53 亿人。前者不足后者的 3%，这说明绝大多数中国国民目前只有第一支柱的退休收入保障（常勇等，2024）。郭树清（2025）指出，我国基本养老保险形成城镇职工、城乡居民（90% 以上为农村居民）和公务人员（机关事业单位人员）三个体制系统，共有近 11 亿人参加。而第二支柱（企业年金和职业年金）合计覆盖 7000 多万人。图 1 2014—2023 年中国养老保险三支柱规模比较资料来源：Wind、东方财富。中国的养老金体系与美国存在鲜明的差异。2023 年，中国第一支柱（基本养老保险）规模为 7.8 万亿元人民币，占比 57%；第二支柱（企业年金与职财经智库FINANCIAL MINDS108业年金）规模为 5.7 万亿元人民币，占比 42%；第三支柱（个人养老金）规模为 1855 亿元人民币，占比仅 1%。相比之下，同年美国第一支柱——联邦社保基金（Old Age, Survivors and, Disability Insurance Program, OASDI）规模为 2.8 万亿美元，占比 7%；第二支柱——雇主养老保险计划（DB+DC①）规模为 22.0 万亿美元，占比 54%；第三支柱——个人退休储蓄账户（Individual Retirement Accounts, IRAs）规模为 15.9 万亿美元，占比 39%。② 不难看出，中国养老金体系是政府加企业为主，个人养老金发展明显不足；而美国养老金体系是企业加个人为主，政府扮演的角色有限。值得一提的是，中国养老金体系的格局与日本较为类似。截至 2021 年末，日本第一支柱（公共养老金，包括国民年金和厚生年金）的占比为 61.7%；第二支柱（企业养老金，包括 DB与 DC）的占比为 29.4%；第三支柱（个人养老金，包括 iDeCo 计划与 NISA计划）的占比为 8.9%。③ 除养老金三大支柱的相对规模外，养老金的总体规模也非常重要。如前所述，2023 年美国三大支柱养老金总额达到 40.7 万亿美元，占当年美国 GDP的 147%；而同年中国三大支柱养老金总额达到 13.75 万亿元人民币，仅为当年中国 GDP 的 10.6%。中美养老金总体规模的差距，在一定程度上与养老保险制度有关，美国是个人账户制，而中国实施的是社会统筹与个人账户相结合的养老金制度。（二）人口流动加快对以地方政府为主的养老体系造成冲击改革开放几十年来，