“退平台”对城投企业信用水平的影响

www.lhratings.com 研究报告 1 “退平台”对城投企业信用水平的影响 联合资信 公用评级三部 | 黄旭明 徐汇丰 www.lhratings.com 研究报告 2 报告摘要： 退平台源于城投平台的名单制管理，目前大致经历了三轮，分别为退出银监会城投名单、财政部的城投平台名单和各省份确认报送国务院的融资平台名单。城投企业退平台的动机主要是为了突破融资束缚和获取更多的发展机会。从本轮化债政策看，城投企业退平台不仅是企业自身的选择，更是政策推动的结果，目的是促使城投企业与地方政府实现信用“脱钩”，化解隐债风险，推进城投企业市场化转型。 2021－2023 年，退平台主体在业务转型方面取得了一定的效果，非城投业务收入占比有所提升。随着新一轮化债工作的开展，城投企业退平台进程有所加快。2024年以来，退平台主体债券融资募集资金用途仍主要为偿还到期债务，实现新增债券融资的规模仍较小。从退平台进展看，重庆市、江苏省、浙江省、辽宁省、吉林省、内蒙古自治区和新疆退平台进展相对较快。退平台主体信用级别主要为 AA 和 AA+，行政级别以区县级（含开发区）城投为主。 从退平台主体与地方政府的关系看，退平台主体与地方政府的关系将逐步弱化，但二者实际关系调整受股权及人事关系、业务及财务关联和转型进度影响大。短期内，多数退平台主体难以与政府完全“脱钩”，长期则需观察其转型进度及市场化业务盈利能力能否真正替代政府依赖。 短期看，退平台主体仍处于化债政策期内，债务风险整体相对可控，但仍需关注部分弱资质城投的非标类债务违约及票据逾期情况。从长期看，退平台主体债务风险区域分化或将加剧，只有通过真正市场化转型的主体，债务风险才有望获得实质性化解。退平台主体未来要建立现代企业制度、实现业务转型和突破融资束缚，提升自身现金流自给能力。对于无法实现转型的主体，可能会面临出清的风险。 www.lhratings.com 研究报告 3 一、城投“退平台”相关政策梳理 退平台源于城投平台的名单制管理，目前大致经历了三轮，分别为退出银监会城投名单、财政部的城投平台名单和各省份报送国务院的融资平台名单。城投企业退平台的动机主要是为了突破融资束缚和获取更多的发展机会。从本轮化债政策看，城投企业退平台不仅是企业自身的选择，更是政策推动的结果，目的是促使城投企业与地方政府实现信用“脱钩”，化解隐债风险，推进城投企业市场化转型。 （1）城投名单制管理政策渊源 城投“名单制”作为管理城投企业的重要抓手，推出的目的在于锁定城投涉隐债主体，对其债务进行严格管控，堵住地方政府利用城投企业进行债务无序扩张的“偏门”，为债务风险的化解争取时间和空间。 我国最早的城投名单可以追溯到 2010 年原银监会建立的地方政府融资平台名单。2010 年 10 月，银监会印发《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309 号），要求“各银行业金融机构分别建立平台贷款台账，明确平台名单、贷款金额、四类风险定性等详细情况。同时，建立定期报送制度”。银监会城投名单就此确立。2011 年 3 月，原银监会印发《中国银监会关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34 号）（以下简称“银监发 34 号文”），要求“各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的‘名单制’信息管理系统。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整。” 2014 年 9 月，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号），强调要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，财政部门作为地方政府性债务归口管理部门”。该文件明确了财政部为地方政府债务的管理部门。2014 年 10 月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351 号），要求“各地政府以 2013 年政府性债务审计确定的截至 2013 年 6 月 30 日融资平台公司名单（7170 家） 为基础，结合 2013 年7 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录”。此次统计的融资平台公司目录或成为早期的财政部城投平台名单。2018年，财政部主导了第二轮隐性债务的甄别认定，形成了财政部的“隐债名单”。2021年 7 月，银保监会印发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15 号）（以下简称“银保监发 15 号文”），要求“银 www.lhratings.com 研究报告 4 行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。至此，财政部的城投平台名单彻底取代了原银监会的城投名单。 2023 年 9 月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35 号）（以下简称“35 号文”），明确融资平台债务是指，在 2023 年 6 月由各省份党政“一把手”签字确认报送国务院的融资平台截至 2023 年 3 月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和须地方政府承担偿还责任而未纳入隐性债务的债务。由此可知，最新的融资平台名单为各省份党政“一把手”签字确认报送国务院的融资平台名单。 （2）城投企业“退平台”动机 城投“退平台”源于两个动机，其一是为了突破融资束缚，新增债务融资。2011年以来，原银监会、交易商协会和证监会等权利机关均对城投企业的融资进行了约束，具体内容详见下表。为了突破融资束缚，新增债务融资，城投企业需退出融资平台名单。 表 1 城投企业融资受到限制的相关政策 文件名称 发布时间 发布机构 相关内容 《中国银监会关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号） 2011 年 3月 31 日 原银监会 严格加强新增平台贷款管理，各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行；严格信贷准入条件，平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15 号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件，同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议 《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》 2014 年 12月 交易商协会 明确规定要参考原银监会、审计会和财政部的融资平台名单，并以此进行重点排查 《公司债券发行与交易管理办法》 2015 年 1月 证监会 明确规定本办法规定的发行人不包括地方政府融资平台公司 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号） 2017 年 4月 财政部、发展改革委、司法部、人民银行、原银监会、证监会 平台公司尽快转型为市场