城投行业重组整合特征分析—以江苏省为例

中国城投行业特别评论 1 2024 年 12 月 目录 要点 1 主要关注因素 2 结论 8 特别评论 联络人 作者 政府公共评级部 朱 洁 jzhu@ccxi.com.cn 其他联络人 魏 芸 ywei@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 中诚信国际 中国城投行业 城投行业重组整合特征分析—以江苏省为例 城投行业的重组整合已开展多年，相比以往，在“一揽子化债方案”推进下，2023 年以来江苏省城投行业的重组整合呈现新特征。首先，上级新设、跨级合并已步入常态化，亦是本轮城投企业实现做大做强、降低融资成本、统一债务管理的主要途径。其次，股权及资产划转仍是最常见的重组整合方式，但能逐渐体现出企业的未来发展方向，传统城投企业通常被统一划到城投企业，而具备产业属性和市场化运营条件的资产或股权正逐步划入产投企业。最后，重组整合需持续关注并解决政企关系、整合有效性及公司治理等问题。 要点  我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，城投企业在促进区域发展中的功能性依然突出，但其实现方式、方法需顺应形势变化做出相应调整，单一的投融资职能已不能满足当前区域发展需要，转型发展是现阶段城投企业顺应趋势的必然选择。同时，当前城投企业转型发展面临资源不足、业务散乱等问题，重组整合系其有效解决方式之一，在“一揽子化债方案”推进下，城投企业将越来越多的通过重组整合实现区域资源的新一轮重新配置。  城投企业的重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府及其相关部门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，形式上多表现为新设整合和合并整合；同时，重组整合的路径，需要城投企业面向城市和产业，按市场化原则向专业化和产业化路径推进。  2023 年以来江苏省城投企业重组整合的节奏继续加快、强度有所上升，且低级别、低层级城投企业的重组整合力度更大；同时，省内城投主要通过专业化路径实现重组整合，但在具体的方式选择上各地级市间存在较大差异，采用股东变更或实控人变更方式进行重组整合的企业主要分布在苏中、苏北的区县级城投。  股权及资产划转依然是江苏省城投企业最常用的重组整合方式，但自 2022 年以来涉及股东和实控人变更的重组整合明显增加，上级新设、跨级合并逐渐常态化。同时，当前的重组整合亦逐渐体现出城投企业的未来发展方向，传统城投企业被统一划到城投企业，而具备产业属性和市场化运营条件的资产或股权划正逐步划入产投企业。  当前城投企业正在加速推进重组整合，但在此过程中，需要持续厘清并深入解决政企的权责界限、整合有效性，以及重组整合前后企业内部管控和公司治理等方面的问题。 中诚信国际特别评论 中国城投行业特别评论 2 主要关注因素 在规范地方政府融资行为，防范债务风险的过程中，城投公司正加快剥离政府融资职能，积极推进市场化、专业化发展。在此过程中，城投重组整合作为一种有效措施，有助于企业适应融资监管政策、提升区域内城投评级、优化城投企业业务，亦可引导区域融资成本下行；同时，部分区域通过城投重组整合，提升了区域内城投企业间的关联性，利于推进区域债务管理“一盘棋”；此外，通过重组整合，利于实现区域资源的重新配置，为城投企业后续转型发展创造必要的基础条件。在此背景下，城投企业的整合重组，在专业化整合和产业化整合两个路径选择下逐步推进，并自 2023 年以来进一步加速，但还需关注到不同重组整合思路，对区域债务管理的效果和城投企业后续的转型发展，可能产生的不同影响。 随着我国经济发展方式的转变，城投企业在促进区域发展中功能性依然突出，但具体的实现方式方法需顺应形势变化做出相应调整，单一的投融资职能已不能满足当前区域发展需要，转型发展是现阶段城投企业顺应趋势的必然选择。同时，当前城投企业转型发展面临资源不足、业务散乱等问题，重组整合作为有效解决方式之一，得到越来越多地方政府和城投企业的重视，区域资源的重新配置将是这一轮重组整合的核心工作。 城投企业重组整合的历史必然：城投企业作为地方政府发展经济、实施公共政策目标的重要抓手，在区域发展中承担着重要责任。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，在新形势下，地方政府对城投企业提出了新要求，要从单一的融资职能向“融、投、建、管、服”五位一体的综合平台转型，从单纯的融资平台向市场化经营主体转型。同时，随着地方政府财力承压，尤其是土地出让收入的下降，城投企业承载着反哺财政的期望。城投企业在资产大而不强、业务多而效益差、存量债务多且利息负担重的状况下，要实现上述目标，除依靠“一揽子化债方案”的持续推进，还需解决企业发展资源少、业务散乱、经营能力不足等问题。通过重组整合，能有效整合资源、解决业务散乱问题，并逐步培养企业经营能力、提升自身造血能力，帮助城投企业构建起良性的经营性现金流循环，实现可持续发展。因此，现阶段转型发展已成为城投企业的必然选择，而重组整合将是其实现转型发展目标的有效措施。 城投企业重组整合的过程实质：当前我国地方化债的思路已由“化债中发展”转向“发展中化债”，解决债务问题的关键还是要推动经济增长。重组整合是地方政府对现有资源的重新配置，在不增长债务的同时，通过优化配置来推进发展，符合当前化债和发展思路。同时，这种配置可以在同一级政府控制下实施，也常发生在上下级政府间的国有资源配置。在资源重新分配的过程中，企业经营所需的业务资源通常以资产、股权等形式进行重新分配；发展所需的空间、支持资源通常可通过股权层级调整进行重新分配。 城投企业重组整合的最终目的：在企业层面，通过重组整合，可以实现资源的区域相对集聚，帮助企业实现业务的规模化运营，并推进后续的专业化运作，从而提升城投企业的自身造血能力，实现转型发展。在地方政府层面，进行重组整合可以更有效的管理和利用地方国有资产，提高国有资产的运营效率，最终通过国有资产的高效运营，助力区域经济社会的高质量发展。 城投企业的重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府及其相关部 中诚信国际特别评论 中国城投行业特别评论 3 门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，形式上多表现为新设整合和合并整合。同时，城投企业重组整合的路径，需要面向城市和产业，按市场化原则向专业化和产业化路径推进。 城投企业重组整合的形式：重组整合体现为业务资源、发展空间、支持资源在企业间，或企业与政府及其相关部门之间的重新配置，主要通过股权、资产等的划转实施，多表现为新设整合和合并整合。其中，新设整合将打造出新的区域重要城投主体，根据