产业园区类地方政府专项债券市场发展分析

1/ 12 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 2024 年 7 月 12日 产业园区类地方政府专项债券市场发展分析 作者：简尚波 邮箱：research@fecr.com.cn 产业园区是国家和区域经济高质量发展的重要载体，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。但从近期看，在我国加强各地隐债化解背景下，产业园区等基础设施建设面临政策趋紧压力。 2018 年以来，产业园区类地方政府专项债券（简称“园区类专项债”）市场经历兴起、快速发展到回落历程。2018 年至 2024年 6 月，园区类专项债累计发行 15955.81 亿元，支持发行人 21家，以山东、湖南、广西、福建等居多。2024 年上半年发行同比减少，或与基建政策趋紧有关。债券资金用途明显以基建为主；支持项目的资金来源普遍以自有资金为主、专项债资金为辅，反映专项债对于项目起到资金支持、降低融资成本等作用。 综合财预〔2017〕89 号文、国办发〔2022〕20 号文等来看，省级政府对于防控园区类专项债信用风险具有重要作用，而项目收支平衡则从根本上防范债券信用风险。（1）省级政府偿债能力方面：据 14 家样本数据，青岛、福建（不含厦门）、厦门、山东（不含青岛）、陕西等负债率相对偏低，青海、贵州、吉林、天津等负债率相对偏高，但各地债务风险仍属可控。（2）项目收支平衡方面，抽查样本显示，各项目预估债券存续期净收益都能覆盖本息，项目收益显著共同点在于普遍来源于厂房租售收入等。 展望未来，园区类专项债市场建设需弥补市场机制局限，为各地高起点、高质量建设园区及配套设施发挥不可或缺作用。需考虑：（1）战略重视产业园区作为推进区域高质量发展的载体功能，作为发展新质生产力的抓手角色。（2）产业园区融资模式仍将多元化，政府主导产业园区需重视地方债资金支持，降低融资成本、夯实资金基础。（3）园区类专项债应向中小型园区倾斜，注重向符合国家战略导向的特色园区倾斜。（4）地方化债成效增强、房地产市场触底复苏等情形下，园区专项债市场有望反弹。（5）产业园区建设仍将区域性分化，需合理兼顾公平效率矛盾。 摘 要 相关研究报告： 1.《地方化债力度空前，专项债投向领域或再扩大——2023 年11 月地方政府债市场运行报告》，2023.12.28 2.《新增专项债发行进入收尾阶段，特殊再融资债重启发行——2023 年 9 月地方政府债市场运行报告》，2023.10.29 3.《防范化解地方债务风险，特殊再融资债重启发行可期——2023 年 6 月地方政府债市场运行报告》，2023.7.28 4.《旅游类地方政府专项债券业务发展分析》，2023.4.19 2/ 12 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 一、从产业园区战略价值、建设及其发展环境，看园区类政府专项债券市场2024 年 7 月 12日基础 （一）产业园区是国家和区域经济高质量发展的重要载体 产业园区是我国区域经济发展及产业结构优化的重要载体，承担着产业要素集聚、新型产业培育、经济高质量发展和新型城镇化建设、促进经济对外开放等重要使命，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。产业园区根据性质差异，可包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、特色产业园区（如文化创意产业园、银行卡产业园）、出口加工区、保税区、边境经济合作区等丰富类型与形式。其中，从高新区角度来看，2023 年，全国 178家国家高新区实现园区生产总值 18 万亿元，占全国 GDP 比重约 14%；实现工业增加值 9.2 万亿元，占全国比重约23%；178 家国家高新区集聚全国约 30%的高新技术企业、40%的专精特新“小巨人”企业、60%的科创板上市企业。 产业园区生产总值在 GDP 中的占比，以及产业园区在吸纳科技型企业等代表先进新质生产力元素方面的能量，足见产业园区建设对于着力推进国民经济稳增长、加快经济高质量转型升级的重要性。从制度建设而言，中央近期所颁相关政策，鲜明体现出产业园区在推动国民经济高质量发展方面蕴含的引领性、示范性价值，相关政策内容足以显示中央对于产业园区建设和运营的战略重视。2020 年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》明确提出将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，强调了着力提升自主创新能力、进一步激发企业创新发展活力、推进产业迈向中高端、加大开放创新力度、营造高质量发展环境、加强分类指导和组织管理等任务要求。 （二）深入推进地方政府化债背景下，产业园区等基础设施建设面临政策趋紧压力 产业园区建设通常包含土地平整以及厂房和办公楼宇、交通设施、电气工程、供水排水设施和配套商业设施、绿化工程等各类基础设施建设，是固定资产投资领域的基础设施建设的重要组成部分。长期以来，推动基础设施建设不仅起到助力城镇化建设和改善城市功能、面貌的作用，也是助力扩内需、稳增长的积极途径。而从近期形势来看，以专项债为主（专项债资金用途以支持基建项目为主）的地方债发行与存量规模不断增长，地方政府负债率随之不断增长，我国针对地方政府债务运行规范和隐性负债治理力度有所加强，其中表现为包括产业园区建设等政府投资基建相关政策趋紧。据网络公开信息，2023 年以来，包括《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35 号文）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（47 号文）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（14 号文）等一揽子化债方案出台。其中，2023 年 12 月国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》，划出了严控新建政府投资项目、严格清理规范在建政府投资项目等具体领域或条件，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南等 12 个重点省份产业园区、交通、市政、新型基础设施等领域新建政府投资项目受到较强管控。 3/ 12 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·地方债研究 图 12024 年 7 月 12日：基建投资增速变化 资料来源：Wind 资讯，远东资信整理 图 2：地方政府负债率变化 注：地方政府负债率=当年底地方政府债务余额/当年 GDP。 资料来源：财政部，国家统计局，远东资信整理 二、园区类政府专项债券发行市场运行概述 鉴于产业园区在国民经济发展中的重要性，长期以来，全国各地产业园区如雨后春笋涌现。作为基础设施建设的重要组成内容，近年以来很多产业园区及其配套基础设施建设得到了地方政府发行专项债券募集资金支持。本文从 2014 年以来我国发行的地方政府专项债券之中，选取募集资金支持园区建设发展的、有“园区”“开发区”“产业园”等相关贴标的专项债券作为产业园区类地方政府专项债券（以下简称“园区类专项债”）统计分析样本。 （一）市场