财政系列报告之八：财政有哪些方法筹钱？

敬请参阅最后一页特别声明 -1- 证券研究报告 2019 年 6 月 25 日 宏观经济 财政有哪些方法筹钱？ ——财政系列报告之八 宏观深度 ◆ 中国目前处在金融周期的下行阶段，同时中美“贸易摩擦”有待缓和。在内外需均面临下行压力的情况下，“宽财政”将扮演重要角色。“宽财政”包含减收和增支两个方面。从历史经验来看，“财政扩张”的融资方式有哪些？短期内哪些融资方式可能还会被动用？ ◆ 财政预算内融资方式包括发行国债、地方政府一般债、动用预算稳定调节基金和结转结余资金、调入政府性基金和国有资本经营预算。在受到经济金融危机冲击和经济增速下行压力较大的年份，赤字国债规模均增加。1998-2000年发行过建设国债，中期财政讨论会可以对建设国债发行规模进行调整，计入赤字。2015 年新预算法规定地方政府在国务院限额内发行一般债，2019年预算规模 9300 亿（同比增长 12%），1-5 月发行约 7000 亿，占年初预算75%。扣除 2019 年调入 2800 亿预算稳定调节基金用于支出，中央预算稳定调节基金剩余 900 亿左右；收入与支出之差核算的政府性基金结余为负；国有资本经营预算调入资金的不确定性较大；披露数据显示 2016 年地方财政结转结余资金为 9246 亿元，但 2017-2018 年动用量较大，可动用资金有限。 ◆ 财政预算外融资方式包括地方政府专项债、地方政府融资平台扩张、政策性银行融资、专项建设基金等方式。2015 年新预算法规定地方政府可在国务院限额内发行专项债，2019 年预算规模 2.15 万亿（同比增长 37%）。受对地方政府隐性债务监管影响，2017 年以来对融资平台监管趋严，但去年国发101 号文后，政策边际放松，从平台融资规律来看，经济增速下行压力大的年份，政策一般会放松，促进基建投资。一般而言经济增速下行压力较大的年份政策性金融债发行量会大幅增加，2019 年 1-5 月政策性金融债净融资5217 亿，同比增长 18.2%；PSL 是为棚改提供资金的主要方式，随着棚改政策收紧，PSL 净发行量下降。2015 年下半年在经济增速下行压力较大情况，发改委联合政策性银行推出专项建设基金，资金来源于政策型银行向商业银行发行专项金融债，以长期贷款或明股实债形式给予发改委审批的项目，期限 8-25 年，财政最高贴息 90%，项目融资成本最低可达 1.2%，项目到期后由项目公司、股东回购，并由项目公司实际控制人或地方政府提供回购担保。 ◆ 建设国债、地方债、利用专项债撬动杠杆、加大调入资金等方式均存在扩张空间，但预算外方式差别较大。经济增速下行压力较大年份可以在中期财政会议上调整预算增发建设国债，如果贸易摩擦不缓和，不排除 2019 年发行建设国债；截至 2018 年底，地方政府债务限额与余额之差为 2.6 万亿，目前专项债做资本金只涉及交通、供水、供气等重大项目。中央预算稳定调节基金剩余 964 亿，如果增加央行的铸币税和金融央企的利润上缴，均可通过从国有资本经营预算收入中调入一般公共预算来进行财政扩张。而预算外受隐性债务监管影响，目前政策边际放松。 分析师 张文朗 (执业证书编号：S0930516100002) 021-52523808 zhangwenlang@ebscn.com 郭永斌 (执业证书编号：S0930518060002) 010-56513153 guoyb@ebscn.com 2019-06-25 宏观经济 敬请参阅最后一页特别声明 -2- 证券研究报告 中国目前处在金融周期的下行阶段，同时中美“贸易摩擦”未见缓和。在内外需均面临下行压力的情况下，“宽财政”将扮演重要角色。“宽财政”包含减收和增支。从历史经验来看，“财政扩张”的融资方式有哪些？短期内哪些融资方式可能还会被动用？ 财政融资几大方式 中国财政的扩张融资方式包括预算内和预算外两种。预算内的方式包括发行国债、地方政府一般债、动用预算稳定调节基金、调入政府性基金和国有资本经营预算收入、动用结转结余资金等方式。预算外的融资方式包括地方政府专项债、地方政府融资平台扩张、政策性银行融资等方式。 预算内财政融资方式 国债 发行国债是预算内主要的财政融资方式，国债按照用途，可分为赤字国债、建设国债、特别国债和战争国债。 赤字国债是指用于弥补财政赤字的国债，中央为筹集财政资金而发行，纳入公共预算，形成赤字，一般在年初预算报告中明确发行规模，其偿债资金的来源为预算内税收收入和非税收入。从 1994 年分税制改革后，我国每年通过发行一定规模的赤字国债弥补财政收入不足，在受到经济金融危机冲击和经济增速下行压力较大的年份，中央政府都会通过扩大国债赤字规模来稳定经济增长，如 1998-2003 年、2009-2010 年、2015-2017 年（图 1）。 图 1：1994 年-2019 年我国赤字国债增量 资料来源：Wind，光大证券研究所 建设国债是指筹集资金用于建设的国债，计入财政赤字，由税收收入和非税收入进行偿还。在经济增速下行压力加大的情况下，中期财政讨论会可以对建设国债发行规模进行调整（表 1）。中国曾在 1998 年、1999 年、2000年分别发行 500 亿、600 亿、500 亿长期建设国债用于支持基础设施建设，稳定经济增长和就业。 -500501001502002503003500200040006000800010000120001400016000180002000019941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019% 亿元 中央预算国债赤字 增速（右） 国投瑞银2019-06-25 宏观经济 敬请参阅最后一页特别声明 -3- 证券研究报告 表 1：1998-2000 年建设国债发行调整方案 时间 政策文件名称 主要内容 通过时间 1998 年 《国务院关于提请审议财政部增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》 拟由财政部向国有商业银行发行 1000 亿元国债，作为国家预算内基础设施性建设专项投资在今明两年纳入国家预算，打入财政赤字，今年列入中央预算支出 500 亿元，中央财政赤字将由年初预算的 460 亿元扩大到 960 亿元。 1998 年 8 月 26 日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过。 1999 年 《关于提请审议增发国债用于增加固定资产投入和今年中央财政预算调整方案(草案)议案的说明》 增发 600 亿元国债用于增加固定资产投入。根据国务院对新增国债资金使用的有关要求和年国债资金的使用情况,结合今年经济发展形势的新变化,今年新增国债资金优先安排弥补年国债专项投资中重点项日的资金缺口,用于支持国有大中型企业技术改造和高新技术项目的贷款贴息,支持国有企业的技术改造和技术创新,增强国有企业的竞争力、转贷资金安排与地方政府财力适应。 1999 年 8 月 28 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十 一 次 会 议 上 通过。 2000 年 《国务院关于提请审议财政