上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2023）

区域研究报告 1 上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2023） 公共融资部 李叶 经济实力：作为我国经济中心城市和长三角区域中心城市，上海市具有显著的集聚、辐射功能，在区域发展中起到突出的引领带动作用，经济总量规模持续领先，现代服务业优势突出、战略性新兴产业增势强劲，在人才集聚、产业优化、技术进步、制度创新等方面保持标杆水平。2022 年，上海市经济发展受公共卫生事件及复杂严峻的国内外形势的影响很大，特别是突发封闭管理对二季度经济运行造成显著冲击，上半年 GDP 增速转为-5.7%，随后因复工复产加快推进，降幅逐季收窄，前三季度和全年 GDP 增速分别为-1.4%和-0.2%，全年主要行业中仅金融业和信息产业仍呈较好增长态势。当年上海市投资和消费均负增长，增速分别为-1.0%和-9.1%，对外经济受外需转弱、公共卫生事件导致产能受限等多重因素影响四季度走弱，但全年维持增长态势（3.2%）。此外，当年上海市常住人口净流出近 14 万人。随着年底防疫政策转向，2023 年来，上海市经济发展逐步恢复向好，前三季度 GDP 增长 6.0%，第二、第三产业增加值分别同比增长 4.2%和6.6%，由于国际环境严峻复杂、有效需求仍显不足、部分行业企业仍面临不少困难，经济持续恢复的基础仍需巩固。 上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展包括金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等产业的高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。从人均经济指标看，中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区。从 GDP 增长情况看，2022 年上海市下辖各区 GDP 多数呈负增长态势，郊区负增长面以及下降幅度整体大于中心城区，其中浦东新区（1.1%），中心城区中的黄浦区（0.4%）、徐汇区（0.5%）、杨浦区（2.1%）、长宁区（0.4%）和郊区中的奉贤区（0.4%）保持增长。从经济规模看，上海市下辖各区经济总量极差很大，2022 年 GDP 规模的两个极点仍为浦东新区（16013.40 亿元）和崇明区（404.16 亿元），其余各区均处于 1000-3000 亿元左右区间。其中，中心城区中黄浦区、静安区和徐汇区 GDP 规模在2500-3000 亿元左右区间，为第一梯队；杨浦区和长宁区 GDP 规模在 2000 亿元左右，为第二梯队；普陀区和虹口区 GDP 规模超 1200 亿元，为第三梯队，和其他中心城区差距较大。郊区中，闵行区和嘉定区 GDP 规模在 2800 亿元左右，规模也在中心城区第一梯队水平；松江区和宝山区 GDP 规模在 1700 亿元水平，接近中心城区第二梯队；青浦区、奉贤区和金山区 GDP 规模在 1100-1400 亿元之间，也和中心城区第三梯队水平相近；崇明区 GDP 规模略超 400 亿元，排名最末。总体看，除两个极点外的各区 GDP 规模可划分为 3 个档次：2500 亿元以上、新世纪评级版权所有区域研究报告 2 1800 亿元左右和 1200 亿元左右。 根据上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要，全市“十四五”期间 GDP 年均增长率目标在 5%左右。从重点规划看，“长三角一体化发展”、“上海大都市圈”、“浦东高水平改革开放”、“五大新城建设”等区域规划可为上海市及其下属区域经济发展提供良好的政策环境。 财政实力：上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市一般公共预算收入规模仅次于广东省、江苏省和浙江省，在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。但在公共卫生事件和新出台的组合式减税降费政策影响下，2022 年上海市一般公共预算收入自然口径同比下降 2.1%至 7608.2 亿元，特别是二季度收入下降 48.1%，三、四季度收入随着经济企稳回升而逐步恢复，当季收入分别增长 9.3%和 47.2%。从行业结构看，金融业、工业、信息服务业收入分别增长4.5%、2.1%和 0.4%；批发零售业和住宿餐饮业收入分别下降 2.6%和 63.4%。2023年上半年度，上海市全市一般公共预算收入累计完成 4619.4 亿元，同比增长21.7%，受上年同期基数较低及 2023 年来增值税留抵退税金额减少等因素拉动，增速快速回升，但从两年情况来看，收入尚未恢复到 2021 年同期水平，两年平均下降 1.2%。 上海市市级财力强，市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，其中中心城区转移支付规模显著小于郊区。2022 年，浦东新区和中心城区自然口径下的一般公共预算收入均保持增长，而郊区则普遍出现较大程度下降，产业和税源结构导致的增速差异明显。中心城区中虹口区（17.2%）和普陀区（10.0%）增长突出，其中虹口区航运和金融两大主导产业税收贡献凸显，占区级税收的比重约 61.3％，航运和财富管理等主导产业创税增加；普陀区智能软件、研发服务、科技金融等重点培育产业逆势增长，现代服务业占区级税收比重超过 60%，创历史新高。郊区中除宝山区（0.5%）和奉贤区（0.8%）外，其余各区一般预算收入自然口径均出现不同程度下降，金山区（-21.2%）、崇明区（-16.6%）和松江区（-11.5%）降幅达两位数。2023 年 1-9 月，除崇明区一般公共预算收入大幅下降 22.2%以外，其余各区一般公共预算收入呈不同程度增长，整体看中心城区增幅显著大于郊区，中心城区中除静安区和黄浦区外，增幅均呈两位数增长，处于各区前列；郊区中仅有闵行区增幅为两位数，松江区、奉贤区和金山区增幅在 2%出头，相对较小。同期浦东新区一般公共预算收入增幅为 7.7%，处于中游水平。 从下辖各区一般公共预算收入规模看，2022 年，浦东新区一般公共预算收入为 1192.49 亿元，在千亿元以上，收入规模在全市处于绝对领先地位；排名次之的闵行区一般预算收入为 307.30 亿元，与浦东新区的差距大；其后的静安、黄新世纪评级版权所有区域研究报告 3 浦、嘉定、徐汇、奉贤、松江和青浦七区一般公共预算收入在 200-300 亿元之间；其余各区收入规模在 100-200 亿元之间。 上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高，但近年供地节奏加快，全市政府性基金预算收入与一般公共预算收入之比于2019 年来逐年回升，2022 年为 53.12%，但上海市财力对基金收入的依赖程度仍相对合理。2022 年，上海市政府性基金预算收入在上年高基数情形下仍进一步增长至 4041.5 亿元，但市级和浦东新区、虹口区、静安区、长宁区和杨浦区基金收入分别较上年减少 74.2 亿元、72.6 亿元、173.2 亿元、68.0 亿元、3.5 亿元和1.0 亿元，收入下降的主要为中心城区。中心城区中黄浦区增量最大，达 138.8 亿元。郊区基金收入均较上年增加，其中闵行区增量为 108.4 亿元；涉及五大新城板块的嘉定区、松江区、青浦区和奉贤区增量分别为 154.4 亿元、43.8 亿元、40.8亿元和 19.0 亿元；金山区增量为 1.3 亿元。 从上海市各批次土地集中出让