互联网平台治理研究报告（2019年）

互联网平台治理研究报告 （2019 年） 中国信息通信研究院 2019年3月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 平台经济的蓬勃发展，是近年来全球经济发展的重要现象。从全球来看，市值最高的 10 家上市公司中，已经有 7 家平台企业。从我国来看，已经涌现了 20 家市值/估值超 100 亿美元的超大型平台企业，其中 16 家是 2012 年以后成长起来的。无论从规模、数量或者成长速度看，我国平台经济崛起的大势已然形成。 与此同时，平台经济也带来了一系列新的治理挑战。网络售假、虚假宣传、不良信息等问题的治理态势依然严峻。特别是近三年，伴随大量新兴超大型平台企业的快速崛起，数据、算法、垄断、法律责任与社会责任等问题不断受到各界关注，一系列争议性问题亟待解决。 平台经济是一种新型的复杂经济现象。平台的核心功能主要是匹配双边或多边市场，然而，正是其特殊的双边/多边市场结构，决定了平台具备市场参与者与组织者的双重身份，扮演了信息壁垒打破者与重构者的双重角色。特别是那些规模很“大”的超大型平台企业，甚至已经成为具备准公共产品属性的基础设施。 对平台企业多重社会经济角色的重新认识，构成了本报告对平台经济的治理模式、平台企业的责任划分、平台垄断的规制策略等诸多争议性问题应当如何选择的基本指导。本报告主要价值导向是，努力在平台经济创新发展与有效治理之间寻找平衡性的应对策略，以推动平台经济不断向高质量发展迈进。主要结论如下： 第一，未来对互联网平台的治理仍应坚持包容审慎的理念，并将这一理念贯彻到处理很多争议性治理问题的价值导向中，在坚持底线 监管的原则下，为平台经济的成长留足空间。 第二，超大型平台企业崛起已经在推动经济社会的资源重组和权力重构，从治理的角度看，那些对市场“具化”程度越高、占据信息优势越多、公共产品属性越强的平台，应该受到更多的治理关注，并在平台治理中发挥更加重要的作用。 第三，平台企业一系列新的经济社会角色使得平台企业在生态治理中的必要性和重要性大大提升，政府直接治理所有市场主体的传统模式不再适用，构建政府与平台协同的多元治理体系应当是未来平台经济治理模式设计的主要方向。 第四，随着平台企业经济社会角色的转变，平台承担必要的主动审查义务已经成为更现实的选择，但应限定在非全面审查义务范围内，构建以“制度性、机制性”为导向的系统性责任评估机制，设置必要的多方参机制，夯实平台履责的正当性基础。 第五，在垄断规制上，建议我国结合产业发展实际，采取包容审慎的反垄断态度，将促进创新作为反垄断的主要价值导向，以应对超大型平台企业的崛起。同时，充分利用其他法律手段，对涉嫌“垄断”的争议行为进行综合约束。 目 录 一、平台经济的全球崛起............................................................................................ 1 （一）平台企业走到世界经济舞台中央............................................................. 1 （二）我国超大型平台企业快速涌现................................................................. 2 二、新老问题交织加剧平台治理复杂性.................................................................... 6 （一）传统问题治理任重道远............................................................................. 6 （二）新兴治理难题集中出现........................................................................... 10 三、平台的经济社会角色.......................................................................................... 12 （一）平台的核心价值在于链接双边或多边市场........................................... 12 （二）平台具有市场参与者与组织者的双重身份........................................... 14 （三）平台具有信息壁垒打破者与重构者的双重角色................................... 16 （四）超大型平台成为具有准公共产品属性的新型基础设施....................... 17 四、平台治理模式的探索与设计.............................................................................. 20 （一）政府与平台协同治理的典型实践........................................................... 20 （二）政府与平台参与治理的作用比较........................................................... 23 （三）构建多元主体参与的协同治理体系....................................................... 26 五、平台责任的法律界定与合理边界...................................................................... 27 （一）国外平台企业法律责任的现状............................................................... 27 （二）我国平台企业法律责任的现状............................................................... 29 （三）平台责任界定的主要争议与难点........................................................... 31 （四）平台责任设置的合理边界....................................................................... 34 六、平台垄断的规制实践与治理策略...................................................................... 36 （一）欧盟的严格规制策略........