2018年地方政府债券发行情况与市场表现分析

 市场表现研究报告  12018 年地方政府债券发行情况与市场表现分析 公共融资部 郭燕 摘要：2018 年，受债务置换进程进入尾声影响，地方政府债券发行由以前年度的以置换债券为主转为以新增债券为主，发行规模同比小幅下降 4.43%至4.17 万亿元，发行方式仍以公开发行为主。当年，得益于三季度“稳投资、扩内需、补短板”政策发力以及财库〔2018〕72 号文中关于加快地方政府专项债券发行的意见，地方政府债券集中于三季度发行。2018 年，新增债券发行规模 2.17万亿元，同比增长 36.46%，其中项目收益与融资自求平衡地方政府债券（以下简称“项目收益债券”）发行品种及规模均明显增长；当年，新增再融资债券（借新换旧债券）发行，发行规模 0.68 万亿元；同年 8 月末地方政府债务置换进程基本结束，全年置换债券发行规模同比显著下降 52.33%至 1.32 万亿元。从区域分布看，2018 年江苏省、四川省、山东省（不含青岛市）和贵州省地方政府债券发行规模仍降序排名前几位，广东省（不含深圳市）、安徽省和河北省发行规模大幅增长、跻身前 7 位，上述省份地方政府债券发行规模均大于 0.20 万亿元。 2018 年，地方政府一般债券发行规模仍高于专项债券，占比 53.27%、较 2017年变化不大。当年，一般债券发行金额 2.22 万亿元，专项债券发行金额 1.95 万亿元，其中项目收益债券发行金额 1.02 万亿元、同比增长 254.13%。从发行期限看，2018 年地方政府债券发行期限仍以 5 年期为主，占比较上年有所提升，超过 40%。同年，地方政府债券平均发行期限1为 6.12 年，其中一般债券平均发行期限 6.14 年；普通专项债券平均发行期限 6.58 年，略长于一般债券；项目收益债券前三大发行品种土地储备专项债、2018 年新增的棚户区改造专项债、收费公路专项债平均发行期限分别为 4.76 年、6.05 年和 9.11 年，其中土地储备专项债平均发行期限较短、收费公路专项债平均发行期限较长。从各地区情况看，当年新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）、深圳市和厦门市地方政府债券平均发行期限较长，降序排名前三位，分别为 12.00 年、11.32 年和 8.65 年；山东省（不含青岛市）和西藏自治区地方政府债券平均发行期限排名垫底，分别为 4.70 年和 4.56 年。 得益于积极财政政策更加积极、货币政策维持稳健中性，国债收益率下行，以及国内债券市场信用事件频发、各机构投资者风险偏好下降等因素，2018 年地方政府债券平均发行利率较上年小幅下降 5BP 至 3.89%。其中，定向发行地方                                                             1 指发行规模加权平均发行期限。下文中平均发行利率、平均发行利差、平均剩余期限均为发行规模加权平均数。发行利差=发行利率-同期限中债国债到期收益率。  市场表现研究报告  2政府债券集中于资金成本较高的前三季度发行，平均发行利率和利差均较上年有所提高，分别为 4.11%和 55BP。当年，公开发行地方政府债券平均发行利率较上年下降 6BP 至 3.87%，得益于流动性等因素，仍低于定向发行地方政府债券。同年 8 月 14 日及之后，为缓解新增专项债券供给压力，受窗口指导公开发行地方政府债券发行利率基本较同期限国债收益率上浮 40BP，受此影响，公开发行地方政府债券平均发行利差较上年提高 5BP 至 40 BP，全年地方政府债券平均发行利差较上年微幅提高 2BP 至 42BP。分品种看，受偿债资金来源稳定性影响，项目收益债券平均发行利差普遍高于一般债券和普通专项债券。此外，地方政府债券发行利率一定程度上受当地经济财政实力影响，大致符合经济财政实力越强的地区发行利率越低，有一些异常表现或与当地债务负担较重、信用事件发生导致负面影响等因素有关。 截至 2018 年末，全国地方政府债券余额 18.07 万亿元，仍以公开发行地方政府债券为主（占比 79.12%），随置换进程基本结束，未来存续公开发行地方政府债券占比将不断提升，当年末地方政府债券余额占地方政府债务余额的比重为98.28%，地方政府债券已成为地方政府债务（18.39 万亿元）最主要的构成部分。同年末，地方政府一般债券存量余额为 10.47 万亿元，专项债券存量余额为 7.27万亿元，未分品种地方政府债券存量余额为 0.33 万亿元2，存量地方政府债券以一般债券为主。当年末，存量地方政府债券对应发行期限仍以 5 年期为主（占比36.29%），平均剩余期限 4.40 年，其中一般债券平均剩余期限 4.40 年，集中于2016 年及以后年度发行的专项债券平均剩余期限 4.53 年，略长于一般债券平均剩余期限。从到期分布看，存量地方政府债券集中于 2020-2023 年到期，偿还债券本金规模分别为 2.07 万亿元、2.65 万亿元、2.53 万亿元和 3.47 万亿元，届时地方政府面临一定的债务集中偿付压力。 从区域分布看，2018 年末江苏省、山东省（含青岛市）和浙江省（含宁波市）地方政府债券存量规模降序排名前三位，均超过万亿元；广东省（含深圳市）、四川省、贵州省、湖南省和辽宁省（含大连市）地方政府债券存量规模次之，均处于八千亿元至万亿元之间。综合地方政府债务限额、负债率、当地财力对地方政府债券的覆盖程度等因素看，青海省、贵州省、内蒙古自治区、云南省、辽宁省（含大连市）和黑龙江省一般债券和专项债券偿付压力均较重，其中青海省和贵州省地方政府负债率3较高、均超过 59%，辽宁省（含大连市）新增地方政府债务限额规模偏小，上述省份集中于西南、西北和东北地区。宁夏回族自治区一般债券偿付压力较重。湖南省、天津市、陕西省和新疆维吾尔自治区（含兵团）                                                             2 包括 2014 年及以前年度财政部“代发代还”、 地方“自发代还”以及试点“自发自还”的地方政府债券。 3 负债率=地方政府债务余额/地区生产总值。2018 年末地方政府债务余额以当年末地方政府债券余额代替。  市场表现研究报告  3专项债券偿付压力较重，其中湖南省和天津市举债空间相对受限。北京市、上海市、西藏自治区和广东省（含深圳市）一般债券和专项债券偿付压力均较轻。 为更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展，2018 年末召开的全国人民代表大会常务委员会会议决定，授权国务院提前下达 2019 年地方政府新增债务限额 1.39 万亿元；授权国务院在 2019 年以后至 2022 年，在当年新增地方政府债务限额的 60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。受益于上述政策，未来地方政府债券发行时间分布有望分散化，有利于缓解地方政府债券集中供给压力，持续发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用。 一、2018 年地方政府债券发行情况 （一）2018 年地方政府债券发行规模及区域分布 2018 年，地方政府债券发行期数合计 926 期，发行金额合计 4.17 万