我国地方政府债务风险分析

 专题研究  1我国地方政府债务风险分析 研发部 徐永 摘要：地方政府债务规模扩张及风险积累，是我国经济发展过程中的阶段性产物，目前管理措施正逐步规范，在严控政府债务风险的政策目标下，政府杠杆率正逐步下降，地方政府的债务风险逐步得到控制。 从国际比较而言，我国政府杠杆率指标并不高，相比美日等地区爆发的地方政府违约案例，我国地方政府的债务风险总体较为可控；但地方债务的区域分布并不均衡，广东、浙江、江苏、山东等地经济及财政实力均较强，地方债务压力较轻，部分省份如贵州、辽宁、内蒙古等地区风险则仍然较高，需要引起足够重视。 同时，除了显性的地方政府债务，我国地方政府隐性债务近年来有所抬头，包括违法违规举债担保、PPP 违规以及政府购买服务变相融资等形式，这些构成我国地方政府债务重要的潜在风险点。 预期随着地方政府债务存量置换完成及地方融资平台管理逐步规范，地方融资平台刚性兑付可能打破，而为了持续有效控制地方政府债务风险，政府财政及投融资体制改革还需进一步推进。 一、我国地方政府债务现状 （一）债务扩张原因简析 政府债务风险的度量指标，一般包括债务率（债务余额／综合财力）、负债率（债务余额/GDP），以及赤字率等，国际警戒线标准一般分别为 100%、60%和3%。 上世纪改革开放前，我国长期既无内债也无外债，之后在吸引外资的背景下，内债外债均逐渐有所增长，但地方政府及其相关实体（地方融资平台为主）的债务增长，是到 97 年亚洲金融危机之后才逐步开始显现。 我国地方债务扩张不是偶然，从我国的财政管理体制、地方政府行政管理机制以及投融资机制等方面，可以看到其内在原因。从财政管理体制上来说，分税制改革后，地方财政收入在全国财政收入中的比重不断降低（金融危机之后有所回升），但地方财政支出的比重则是逐年扩大，财权和事权的不匹配使得地方政府承受到了较大的资金压力。从政府行政管理机制来看，我国的地方政府除了承担公共服务职能外，还承担了较多的经济职能，比如 GDP 增长、招商引资等， 专题研究  2从而催生了地方融资平台这种具备企业和准政府机构双重特征的产物；从投融资体制来看，预算法修改之前，“地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，也使得地方政府预算内合法的融资渠道被堵截。 一方面是融资压力，一方面是融资渠道受限，叠加融资主体的双重特征，使得在金融危机后财政刺激政策的风口下，地方政府债务从星星之火开始野蛮生长。 （二）地方债务总量情况 以 2015 年新《预算法》实施为分界，我国地方政府债务总量情况分为两个阶段：其中截至 2014 年底的债务，地方政府负有偿还责任的规模核算为 15.4 万亿元，负有担保和救助责任的或有债务规模为 8.6 万亿，总额为 24 万亿，这是我国启动地方政府规范举债以来，非地方政府债券形式的地方政府存量债务总额的最后一次官方确认。2015 年起，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方融资平台 2015 年 1 月 1 日起其新增债务依法不属于地方政府债务。 由于截至 2014 年底的总债务规模中，地方政府债券的存量规模规模为 1.16万亿元，因此当年底非债券形式的地方政府债务总规模（包括或有）为 22.84 万亿元，这部分债务在 2015 年两会后启动了大规模的置换，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。 2015-2017 年，地方政府债务置换的规模分别为 3.2 万亿，4.9 万亿和 2.8 万亿，理论上地方政府 2018 年待置换的规模上限还剩 3.34 万亿元，不过由于到期及部分地方政府按照实际情况每年有还本及核减操作，最后确认的 2018 年剩余的置换规模为 17258 亿元，按照财政部官员的说法，这部分债务将在今年的 8 月底之前全部完成置换，截至 5 月末，非政府债券形式存量政府债务 10234 亿元。 地方债方面，我国 2009 年 2 月财政部发布《2009 年地方政府债券预算管理办法》，正式启动了地方政府债的发行，从每年财政预算来看，每年新增地方政府一般债逐年增加，2015 年还增加了专项债，2018 年新增地方政府一般债和专项债的规模分别为 8300 亿和 13500 亿元。  专题研究  3图表 1 每年新增地方政府债券走势（单位：亿元） 数据来源：Wind，新世纪评级整理 （三）地方政府杠杆率及国际比较 需要指出的是，虽然从 2010 年开始先后出台多项监管政策，以及陆续公布2010 年底、2013 年 6 月底以及 2014 年底地方债务统计结果等措施，但是 2016年以前，由于基数较高等原因，中国政府负债率1仍然是处于逐步走高的状态，近两年才开始有所下降。 图表 2 政府负债率走势 数据来源：Wind，新世纪评级整理 2016 年地方政府负有偿还责任的债务余额曾经出现了绝对下降，不过 2017                                                             1 2011-2013 年底全国地方债务余额为根据公布数据估计，只统计地方政府负有偿还责任的债务规模。  02000400060008000100001200014000160002009201020112012201320142015201620172018新增地方政府一般债新增地方政府专项债‐10.0%‐5.0%0.0%5.0%10.0%15.0%20.0%25.0%30.0%35.0%40.0%30.0%31.0%32.0%33.0%34.0%35.0%36.0%37.0%38.0%39.0%40.0%20102011201220132014201520162017政府负债率（左轴）地方政府债务增速（右轴） 专题研究  4年增速及余额有所反弹，这可能和 2017 年财政赤字和地方政府债券新增规模均增加的积极财政政策有关。 图表 3 中央、地方债务余额走势（单位:亿元） 数据来源：Wind，新世纪评级整理 截至 2017 年末，综合 16.5 万亿地方政府债务和 13.5 万亿中央政府债务余额，中国政府总负债率为 36.2%，较 2015 年末的 39.4%明显降低，也低于欧盟标准 60%的警戒线，其中中央政府负债率为 16.3%，地方政府总负债率为 19.9%。 从全球来看，BIS 统计了全球 41 个主要国家的政府部门杠杆率（政府债务余额/GDP），新兴市场的政府杠杆率 2000 年以来总体变化是较为稳定的，且明显低于欧元区和发达国家的杠杆率水平，2001 年新兴市场政府杠杆率为 41.4%2，2017 年上半年末为 47.8%，同期发达国家的政府杠杆率分别为 64.4%和 100.8%。 如果以 60%的标准来看，目前新兴市场的政府杠杆率低于 50%，风险整体是可控的，发达国家的政府杠杆率一直高于 60%，风险更高。但新兴市场国家当前政府债务