政府停摆对美国主权信用的负面影响

主权信用观察                                                                                           1  政府停摆对美国主权信用的负面影响 研发部 曹曼茜 一、 美国政府关门时长不断创纪录 因美墨边境墙拨款争执，美国联邦政府部分机构自 2018 年 12 月 22 日零时起进入关门状态，截至 1 月 17 日已持续 27 天。这是 2018 年的第三次政府关门，也是 40 年来美国政府首次在一年内三次陷入关门危机，且仍在不断刷新政府关门的最长时间纪录1。 美国政府关门（或称“政府停摆”）是指政府预算案未获国会参议院、众议院两院批准，联邦政府无支出预算，将关闭部分政府机构并停止相应服务。美国政府虽然关门，但国家机器依然保持运作。国家安全和执法部门等政府主要职能部门继续保持运转，而联邦政府环境、教育、商务部和住房等非必要部门的大部分雇员暂时无薪休假。 美国政府关门的法律和制度基础是《1921 年预算与会计法案》及《1974 年美国国会预算暨截留控制法案》。其制度根源在于美国三权分立的政治体制，用于制衡行政部门和立法部门，为避免行政分支开支无度。但实际上，包括此次在内美国政府历史上共停摆 22 次，其中除了两次是由于国会聚餐推迟一天通过预算案和技术原因导致政府关门外，其余政府停摆的主要原因包括三大类，即美国共和党和民主党产生分歧、参众两院产生分歧以及两院和总统产生分歧。政府关门经常沦为国会两党促使对方做出让步的“工具”，本次政府关门的背后动机便主要在于此。 本次美国政府关门的根本原因在于特朗普竞选时曾承诺在美墨边境修建隔离墙，建设费用由墨西哥承担，后来改称由美国承担。在最新一轮的预算表决中，特朗普要求在拨款法案中加入 50 亿美元边境墙建设费用，民主党表示坚决反对。2018 年 12 月 19 日，美国参议院通过临时的预算决议，但因决议中不包括 50 亿美元边境墙拨款而遭到特朗普的拒绝。2019 年 1 月 3 日，中期选举产生的新一届美国国会正式宣誓就职，民主党重夺众议院控制权，共和党虽在参议院中占 53席的多数地位，但未达到预算法案通过需要的 60 票，国会两院分裂加剧，民主党拒绝与特朗普进行谈判，政府进入持续的关门状态。 此次政府关门背后反映的是两党对于 2020 年大选的博弈。于共和党而言，在美墨边境修建隔离墙是特朗普竞选总统时的重要承诺，是他稳固票仓、寻求连                                                             1  此前政府关门持续的最长时间为 21 天。 主权信用观察                                                                                           2  任的重要政治筹码，这就决定了共和党在此问题上不会轻易妥协。而民主党则坚持认为，美墨边境墙在加强边境安全上低效、昂贵且没有必要，是共和党煽动保守派选民的政治噱头。民主党在 2018 年中期选举中获得阶段性重要胜利，于是在边境墙问题上阻击特朗普。而特朗普因为担心完不成竞选承诺，基本盘在 2020年大选中弃他而去，不惜以政府关门的方式胁迫民主党让步。面对僵局，两党都不肯妥协，显示两党之间的共识和合作越来越少，分歧和斗争则愈演愈烈。 二、 信用评级机构调级示警，美国主权风险值得关注 国际三大评级机构中的两家均在上周发出对美国主权信用下降的示警。 1 月 9 日，惠誉警告称，如果美国持续的政府停摆导致其触及债务上限，对财政政策制定造成更明显的稳定性影响，包括围绕美国债务上限的“边缘政策”（指政治上故意将危险局势推至极限，以说服对方服从我方的政治要求），惠誉将在今年晚些时候下调美国的 AAA 主权债信评级。惠誉全球主权评级主管 James McCormack 在媒体发言上表示，“如果政府关闭持续到 3 月 1 日，几个月后债务上限会成为问题，我们可能需要开始考虑政策框架，无法通过预算……而这一切是否能够与 3A 评级相符。从评级的角度来看，造成问题的是债务上限。如果人们花时间观察这一点，会发现债务水平正在上升，未来 10 年美国政府的利息负担也将明显上升。（美国）需要进行某种财政调整来抵消这种影响，否则赤字本身就会上升，你实际上是在借钱来支付债务利息。因此，美国的财政状况出现了实质性的恶化。” 1 月 10 日，穆迪也表示，虽然政府关门对美国主权信用评级暂时没有直接影响，但对这一评级的负面影响达到了扰乱经济的程度。穆迪预计，美国联邦政府部分停摆每一周对美国实际 GDP 的影响大约为-0.04%，虽然不是很大，但如果政府关门持续，将损害美国多个行业的债券发行者。其中，包括对地方政府、面向消费者的公司和消费者资产支持证券等美国实体产生更广泛的负面影响，进而对美国经济产生更广泛的负面影响，也不利于美国主权信用。同时，穆迪也同意政府关门将影响美国债务上限的观点。虽然当前的政府关门不会影响社保、医保等强制性支出，不影响国会在 2019 财年已经批准拨款的支出或美国政府债务的本金与利息偿付，但如果政府关门持续，将使有关美国债务上限的谈判复杂化。穆迪早在 12 月 22 日美国政府刚关门时对福克斯新闻表示，如果只是一次短暂关门，对美国经济基本不会有影响。穆迪副总裁与高级信贷官 William Foster 还称，政府关门只会停止联邦自主性支出，不会对美国的主权债务评级产生实质性的影响，“但如果关门被延长了，穆迪会重新评估各个具体的场景”。 主权信用观察                                                                                           3  三、 政府长期停摆或将影响美国公共财政信用 美国两党预算分歧难以协调，反映出美国公共财政正经历困难，其背后的一大重要原因是日益升高的美国债务风险，而政府关门可能进一步耽搁财政政策的制定，增加政策不稳定性，从而加剧美国公共财政的信用风险。当前，美国国债正面临总量高、境外投资者占比高的“两高”问题。 从总量上看，美国未清偿国债总额常年持续上升。截至 2018 年底，美国一般政府债务总额约为 21.51 万亿美元，占 GDP 的比重约 106.75%。美国是国债占GDP 比重最高的发达国家和地区之一，仅次于日本（251.83%）、意大利（129.42%）和葡萄牙（126.44%），远高于发达国家和地区平均水平的 66.58%。 图表 5.美国一般政府债务总额及占比 数据来源：IMF，新世纪评级整理（注：其中，2015-2018 年数据为 IMF 估值。） 从发债情况上看，发债币种、国内产业结构完整度和外债持有者比重是对国债危机爆发有着深刻影响的“三块木板”，美国前两项木板较为完整，但第三块木板岌岌可危。美国主要通过本币发债，较大程度地减少了违约风险；国内产业结构完善，能够抵御经济危机；然而境外投资者持有美国国债的比重较高，情况不容乐观。截至 2017 年末，美国一般政府外