2023粤港澳大湾区城市更新发展报告：新实践 再行动

粤港澳大湾区城市更新发展报告新实践 再行动20232 戴 德 梁 行 研 究 院中国城市更新迈入新阶段2021 年 8 月住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（简称《通知》），似乎预示中国的城市更新将迎来新的变化和趋势。但而后疫情的反复扰动和中国房地产行业陷入调整的状况令各地城市更新的进程受到拖累。进入 2023 年，疫情雾霾散去，经济生活重回正轨，城市更新何去何从，《通知》又会带来什么样的趋势再度引发关注和讨论。回望过去几年，从国家层面发布政策到各地相继落实并出台政策规划，以及从近年来各地政府及更新主体在 “有机更新”、“微改造”、“商业活化”等方面的积极实践中，我们看到中国的城市更新正由最初的“粗放式推进”向“精细化发展”转变，不断完善的政策法规与发展规划也促进城市更新向新的阶段迈进。而前一阶段，在各地城市更新持续深化的同时，过度房地产化的开发建设方式伴随着大拆大建及过分聚焦经济收益而产生了不少问题：拆除老建筑、搬迁居民、砍伐古树，破坏城市原有的肌理与沉淀；同时大面积拆除重建带来的中高端商品住房取代了原本老旧的城中村、住宅区，也变相抬高城市中的居住成本，挤压低收入者的居住空间，进而衍生新的城市问题。在此背景下，《通知》要求不大规模、成片集中拆除现状建筑，提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造，旨在规避前阶段城市更新衍生的问题而推动中国的城市更新的优化发展。2023 年《政府工作报告》再次提出实施城市更新行动。未来，中国的城市更新将不再倚重于大规模拆除重建带来的换新效果，而更在乎对城市持续发展、环境宜居、多元文化包容性的关注并实现渐进式焕新。城市更新还将更加顺应城市发展的规律，以内涵集约、绿色低碳发展为路径；坚持“留改拆”并举，保留利用提升为主，加强修缮改造；注重提升功能，补齐城市短板，增强城市活力。序言 PREFACE未来，中国的城市更新将不再倚重于大规模拆除重建带来的换新效果，而更在乎对城市持续发展、环境宜居、多元文化包容性的关注并实现渐进式焕新。粤 港 澳 大 湾 区 城 市 更 新 发 展 报 告 3表 1：住建部城市更新相关政策及具体措施 政策具体措施严格控制大规模拆除不大规模、成片集中拆除现状建筑；老城区更新单元或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的 20%；鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造严格控制大规模增建不大规模新增建设规模，不突破老城区原有密度强度；原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于 2严格控制大规模搬迁不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系确保住房租赁市场供需平稳发展不大规模、短时间拆迁城中村等城市连片旧区，防止住房租赁市场供需失衡，加剧新市民、低收入困难群众租房困难；住房租金年度涨幅不超过 5%保留利用既有建筑不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑；加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用保持老城格局尺度不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路；鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新延续城市特色风貌不随意改建具有历史价值的公园；不随意改老地名加强统筹谋划探索适用于存量更新的规划、土地、财政、金融等政策探索可持续更新模式政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，以长期运营收入平衡改造投入；鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造加快补足功能短板鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施；拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务提高城市安全韧性不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险资料来源：《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》4 戴 德 梁 行 研 究 院目录 CONTENTS第一章粤港澳大湾区城市更新概况粤港澳大湾区推进城市更新的必然性 粤港澳大湾区城市更新的现状和意义 第三章粤港澳大湾区城市更新趋势与展望片区统筹、有机更新成为主流探索多主体参与、利益平衡机制城市更新法律法规持续完善TOD、工业上楼、租赁住房、非标商业将是未来重要改造方向第二章粤港澳大湾区 11 城的城市更新实践与案例广州：政府主导，多元合作，着力推进“三旧改造”深圳：市场化主导城市更新的先行者，聚焦土地整备利益统筹，双轨并行利用存量土地香港：侧重老建筑“活化”，在文物保育和持续发展之间寻找平衡澳门：业权人主导，聚焦旧楼重建佛山：以产业升级主导下的旧厂房改造为核心东莞：镇村工业园改造从“单个项目”到“连片拓展”珠海、中山：政策不断完善加速城市更新进程江门、惠州、肇庆：推进城区旧改先行试点12P. 05P. 17P. 80P. 06P. 09P. 18P. 30P. 42P. 52P. 58P. 64P. 70P. 76P. 82P. 88P. 91P. 92123412345678粤 港 澳 大 湾 区 城 市 更 新 报 告 5粤港澳大湾区城市更新概况第一章粤港澳大湾区推进城市更新的必然性01.粤港澳大湾区包括广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（以下简称珠三角）和香港、澳门特别行政区，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确其战略定位为：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。1.1. 粤港澳大湾区的土地资源相对紧缺图 1：五大城市群 2021 年人均 GDP 及地均 GDP1.8 0.8 0.4 0.3 0.4 00.30.60.91.21.51.82.12.40246810121416珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群人均GDP（万）地均GDP（万亿/平方公里）资料来源：各地统计局网站，戴德梁行研究部图 2：广东省适宜建设开发空间分布资料来源：《广东省国土规划（2016 -2035 年）( 征求意见稿 )》6 戴 德 梁 行 研 究 院珠三角城市群长三角城市群京津冀城市群长江中游城市群成渝城市群1.80.80.40.40.3重要生态空间限制开发空间适宜建设开发空间随着产业升级发展及更多人才的流入，粤港澳大湾区需要发展更多更好的空间载体用于生产生活，这也意味着对存量的居住空间、办公及商业物业、产业园区等载体的更新、优化、升级的需求。因此，粤港澳大湾区城市更新的必要性主要体现在大湾区的土地资源相较其他城市群明显紧缺、经济转型升级对土地利用率要求更高、人口流入给大湾区土地承载力带来巨大挑战上。通过城市更新来实现城市界面的改善优化、旧产业的升级换代、并以更好的环境来吸引人才流入等，这些都与粤港澳大湾区打造世界级城市群、具有国际影响力的科创中心的战略目标相契合。在国家级的战略规划之下，拥有发展动能十足的核心城市带动，联通 11 城的交通网络也持续完善中，粤港澳大湾区的发展前景让人期待。但与此同时，承载着产业、经济发展的空间，即粤港澳大湾区适宜开发的国土资源却相对紧缺。由于发展起步较早，经过多年经济快速增长，珠三角城市群无论是人均 GDP 还是地均 GDP 已高居各大城市群之首，土地资源则相较其他城市群明显紧缺