上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2022）

区域研究报告 1 上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2022） 公共融资部 李叶 经济实力：作为国家经济中心城市和长三角区域中心城市，上海市具有显著的集聚、辐射功能，在区域发展中起到突出的引领带动作用，经济总量规模持续领先，现代服务业优势突出、战略性新兴产业增势强劲，在人才集聚、产业优化、技术进步、制度创新等方面保持标杆水平。2021 年，上海市经济总量（4.32 万亿元）仍为全国城市首位，为全球城市第 4 位；经济增长（8.1%）恢复至全国水平，其中工业生产在战略性新兴产业及工业品出口增长带动下显著回暖，当年二产增速超过三产，房地产业、租赁和商务服务业增速相对低。同年固定资产投资保持较好增势，其中工业和房地产投资增速较上年下降，但基建投资明显发力；消费和出口均恢复至较快增长水平。 因突发疫情影响，上海市于 2022 年 3 月中下旬起逐步进入封闭管理状态，到 6 月 1 日起逐步恢复正常生产生活秩序，主要对全市二季度经济运行造成显著冲击。2022 年上半年，上海市 GDP 增速转为-5.7%，主要行业中除金融业及信息传输、软件和信息技术服务业仍呈增长态势外，其余行业均转为负增长状态。2022年前三季度，上海市 GDP 增速为-1.4%，降幅较上半年度收窄，6 月以来全市经济积极修复，但月度消费同比增长仍显疲弱。考虑到疫情防控常态化举措和点状突发疫情的持续影响，与对外流通和营商环境有关的行业如交通运输、餐饮住宿、租赁和商务服务业恢复预计仍承压。 上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展包括金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等产业的高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。从人均及地均经济指标看，中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区，其中浦东新区以其“五个中心”核心功能区的特殊战略定位，经济运行继续保持大规模、高增长态势。上海市下辖各区经济总量极差很大，2021 年 GDP 规模的两个极点分别为浦东新区（15352.99 亿元）和崇明区（409.72 亿元），其余各区均处于 1000-3000 亿元区间，除两个极点外的各区 GDP 规模可划分为三档：2400 亿元以上、1800 亿元左右和 1200 亿元左右。具体看，中心城区中黄浦区、静安区和徐汇区GDP 规模分别为 2902 亿元、2565 亿元和 2438 亿元，在 2400-3000 亿元之间，为第一梯队；杨浦区和长宁区 GDP 规模在 1800-2000 亿元之间，为第二梯队；普陀区和虹口区 GDP 规模超 1200 亿元，为第三梯队，和其他中心城区差距较大。郊区中闵行区和嘉定区 GDP 规模分别为 2843 亿元和 2706 亿元，规模也在中心城区第一梯队范围内；松江区和宝山区 GDP 规模在 1700 亿元水平，接近中新世纪评级版权所有区域研究报告 2 心城区第二梯队水平；青浦区、奉贤区和金山区 GDP 规模在 1100-1400 之间，也和中心城区第三梯队相近。从 GDP 增长情况看，当年各区中 GDP 增速不低于上海市平均增速（8.1%）的五区按降序排列分别为长宁区（11.2%）、虹口区（11.0%）、浦东新区（10.0%）、奉贤区（9.3%）和徐汇区（8.1%），其余各区经济增速在全市平均水平以下，其中普陀区（4.8%）、杨浦区（4.3%）和崇明区（4.0%）增速相对低。 2021 年是“十四五”规划开局年和 2035 年中长期规划起始年，根据上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要，全市“十四五”期间 GDP 年均增长率目标在 5%左右。从重点规划看，“长三角一体化发展”、“上海大都市圈”、“浦东高水平改革开放”、“五大新城建设”等区域规划可为上海市及其下属区域经济发展提供良好的政策环境。 财政实力：上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市一般公共预算收入规模仅次于广东省、江苏省和浙江省，在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。2021 年全市一般公共预算收入呈现恢复性增长态势，服务业创收表现突出，拉动增长的贡献大；当年土地出让规模继续扩大，带动政府性基金预算收入在上年首次超过 3000 亿元的高基数情形下仍进一步大幅增长，基金收入对财力的贡献程度进一步提升，但财力对基金收入的依赖程度仍相对合理。 2021 年，上海市全市一般公共预算收入同比增长 10.3%至 7771.8 亿元，其中税收收入同比增长 13.1%至 6606.7 亿元；当年服务业贡献的财政收入增长12.5%，起到重要拉动作用，其中商业收入增长 27.3%、金融业收入增长 7.7%、信息服务业收入增长 35.2%。同年全市税收比率和自给率分别为 85.0%和 92.2%，处于高水平且均较上年提升。2022 年上半年度及前三季度，上海市一般公共预算收入受疫情冲击及留抵退税因素等影响，按自然口径计算同比分别下降 19.8%和 11.8%；扣除留抵退税因素后同比分别下降 12.9%和 4.4%。 上海市市级财力强，2021 年市级一般公共预算收入为 3528.0 亿元，占全市一般公共预算收入的比重为 45.4%。市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，其中中心城区转移支付规模显著小于郊区。从下辖各区一般公共预算收入规模看，2021 年，浦东新区一般公共预算收入为 1173.7 亿元，在千亿元以上，收入规模在全市处于绝对领先地位；排名次之的闵行区一般预算收入为 331.1亿元，与浦东新区的差距大；其后的静安、黄浦、松江、嘉定、青浦、奉贤和徐汇七区一般公共预算收入在 200-300 亿元之间；其余各区收入规模在 100-200 亿元之间。各区税收比率普遍较高，收入质量较好，且 2021 年各区一般公共预算收入普遍实现快速增长，除金山区和浦东新区一般公共预算收入增速分别为 6.3%新世纪评级版权所有区域研究报告 3 和 9.0%外，其余各区增速均在 10%以上，其中增速在 15%以上的区包括奉贤区（36.6%）、虹口区（30.0%）、崇明区（22.7%）、黄浦区（16.5%）和长宁区（16.5%）。2022 年上半年度，各区一般公共预算收入普遍受突发疫情影响而出现不同程度下降，仅虹口区仍保持增长（2.7%）。长宁区（-3.6%）、黄浦区（-8.9%）、徐汇区（-8.9%）和奉贤区（-9.8%）降幅相对小，在 10%以下；嘉定区（-20.4%）、金山区（-28.1%）、松江区（-29.2%）和崇明区（-29.4%）降幅相对大，在 20%以上。 上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高，但因 2020 年上海市提出“加快经营性用地出让节奏，夯实土地供应计划，适当增加年度土地供应量”；2021 年提出“完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城加大供应力度；坚持房地联动机制，引导企业理性拿地，稳定土地价格”，供地节奏加快，全市政府性基金预算收入与一般公共预算收入比率 2019 年来逐