“无废城市”生活垃圾管理

走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理1走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理2编者（按姓氏拼音排序）：刘华、刘文杰、杨长江等2020 年 10 月0102030405051011121313131516171818181819目录摘要1. “无废城市”生活垃圾管理面临的问题1.1 生活垃圾迅速增长，垃圾管理存在盲点1.2 新消费时代下垃圾组分日益复杂，传统管理模式难以应对1.3 焚烧主导垃圾处理方式，垃圾处理社会总成本较高1.3.1 中国城市生活垃圾管理的历史脉络1.3.2 当前城市生活垃圾管理的政策趋势2. 原因分析2.1 废弃物管理策略理念陈旧2.2 缺乏基础数据辅助科学管理2.3 未将环境成本等社会成本纳入考虑2.3.1 垃圾处理相关污染问题2.3.2 垃圾与温室气体排放2.3.3 垃圾处理与社会总成本3. 政策建议：走向数据、环境科学和公共政策相结合的 “无废城市”生活垃圾管理落实废弃物管理策略理念建立垃圾管理大数据应用成本收益分析等模型方法辅助科学决策和科学管理推进落实生产者责任延伸制度注释走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理1摘要生活垃圾作为最常见的固体废弃物，与人类的生活如影随形、息息相关。工业文明以来，随着线性经济模式“生产 - 消费 - 废弃”快速发展，生活垃圾不断增加，同时，新消费时代垃圾组分日益复杂，以焚烧为主导的传统垃圾管理模式难以应对越来越棘手的“垃圾问题”，“垃圾围城”困局屡见不鲜。中国是世界上最大的垃圾产生国之一。据绿色和平估算，2018 年中国生活垃圾产生总量大约为 5 亿吨，其中城市生活垃圾超过 3 亿吨，农村生活垃圾在 2 亿吨上下。然而，与之相应的垃圾清运量只有 3 亿吨左右，垃圾产生总量与清运量之间存在巨大缺口。除了体量巨大，中国城市生活垃圾还有不同于世界其他国家生活垃圾的特殊性，一是厨余垃圾比例超过 50%，二是含水率高达 50% 以上，这意味着中国垃圾处理也不能直接照搬欧美、日本等国家的技术和经验，需要一套符合中国城市垃圾特性的处理方法。在处理方式上，中国城市生活垃圾先后经历了从垃圾的简易处理到以卫生填埋为主，再逐步发展到现阶段以垃圾焚烧为主导的处理模式。当前中城市生活垃圾管理政策仍以鼓励焚烧处理为主，未能切实落实“源头减量、重复使用、循环再生”的理念。绿色和平的研究报告发现，目前中国生活垃圾管理主要存在以下问题：• 废弃物管理策略理念陈旧。中国废弃物管理长期重视后端处理，轻视前端治理，整体管理体系难以推动源头减量，垃圾处理“资源化”不足，造成资源浪费。• 缺乏基础数据辅助科学管理。当前中国的生活垃圾管理存在数据收集不全面、数据标准不统一、信息公开不完善等问题，导致决策者、行业和学届难以根据有限的数据信息摸清中国垃圾问题全貌，进行定性、定量的政策评估和科学决策，也难以有效引导第三方及社会公众参与到生活垃圾的公共管理当中。• 未将环境成本、健康成本等纳入考虑，垃圾处理社会成本偏高。以焚烧和填埋为主导的垃圾处理方式不能有效实现垃圾无害化处理，导致多种环境和健康风险：垃圾填埋场存在恶臭气味、渗滤液污染土壤和地下水问题，垃圾焚烧厂也存在二噁英排放、空气污染、重金属污染等问题。两种处理方式都会排放大量温室气体，加剧气候变化。2017 年，住建部在全国 46 个城市推进强制生活垃圾分类制度，开始了新一轮生活垃圾管理的探索。2018 年 12月 29 日，国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》指出，这种新型城市发展模式是要“推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低”。绿色和平认为，未来“无废城市”探索需要走向数据、环境科学和公共政策相结合的方向。针对“无废城市”生活垃圾管理，绿色和平建议：• 落实“源头减量、重复使用、循环再生”的废弃物管理策略理念。参考欧盟地区废弃物管理策略落实源头减量，进而通过可再生资源回收进行妥善的资源化，在不得不通过最终处置的情况下再考虑采取焚烧等方式进行处置。• 建立垃圾管理大数据。利用信息化技术，建立健全一套完整的生活垃圾数据库，采集并不断完善生活垃圾从产生、分类、收集、中转、运输到最终处置各个环节的数据，为垃圾的科学管理提供数据基础。• 应用成本收益分析等模型方法辅助科学决策和科学管理。• 推进落实生产者责任延伸制度。走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理2无废城市”生活垃圾管理面临的问题1© Yin Kuang / Greenpeace走向数据、环境科学和公共政策相结合的“无废城市”生活垃圾管理3近年来，随着中国经济发展和城市化速度加快，生活垃圾增长迅速。生态环境部（以下简称“环境部”）《全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2013-2018 年中国 200 多个大、中城市的生活垃圾产生总量在 1.61-2.11 亿吨 / 年之间。其中，历年生活垃圾产生量排名前十的城市生活垃圾产生总量为平均每年 5290万吨。1 与之相应，城市生活垃圾的清运量也显著上升。住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）《2018 年中国城市建设统计年鉴》的“全国历年城市市容环境卫生情况（1979-2018）”信息显示，城市生活垃圾清运量从1979 年的 2508 万吨增长到 2018 年的 2.28 亿吨。据绿色和平估算，2018 年中国生活垃圾产生总量大约为 5 亿吨，其中城市生活垃圾超过 3 亿吨。以 2014-2018 年五年间生活垃圾产生量历年排名前十的城市为样本，这些城市的垃圾清运量平均每年大约占垃圾产生量的 81.17%。以此比例推算，2018 年除村镇以外的中国城市、县城生活垃圾清运总量大约为 2.95 亿吨2 ，因此全国城市生活垃圾产生总量合计超过 3 亿吨。与城市相比，农村生活垃圾相关的数据和资料较少，绿色和平根据可获得数据估计每年生活垃圾产生总量为 2亿吨上下。原环保部 2012 年的《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资技术指南（试行）》编制说明（征求意见稿）的信息显示，中国农村每年产生生活垃圾约2.8 亿吨。3 中再生协会大数据显示，目前全国农村有 60万个行政村，人口 6.11 亿，每年生活垃圾产生量约为 1.7亿吨（不包括桔杆和地膜等农业废弃物）。41.1 生活垃圾迅速增长，垃圾管理存在盲点1979198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018250002000015000100005000025083132260631253452375744775009539857516292676776368262879199521067110825109821130211415118191347013650148