平台经济与竞争政策观察（2020）

平台经济与竞争政策观察（2020 年）中国信息通信研究院政策与经济研究所2020 年 5 月版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院政策与经济研究所，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院政策与经济研究所”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。前言平台经济是推动经济增长的新动能，数字平台作为平台经济的微观基础，展现出了强大的生命力。随着数字平台规模的不断扩大，平台竞争成为政策监管的核心领域。聚焦平台竞争议题，准确把握全球数字平台竞争政策发展的总体趋势，是保障平台经济高质量发展的基础，对研究平台经济发展、完善平台政策体系具有重大实践意义。2019 年，全球平台经济保持快速增长态势，全球市场价值超 100亿美元的数字平台企业达 74 家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增长 41.8%；美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引领，但规模差距明显，美国仍有较大领先优势。从国内看，过去 5 年是我国平台经济大规模发展的时期。截至 2019 年底，我国市场价值超 10 亿美元的数字平台企业达 193 家，比 2015 年增加了 126 家；市场价值总额达 2.35 万亿美元，较 2015 年底增长了近 200%。新冠肺炎疫情爆发以来，数字平台开创的新技术新业态新模式，体现出较强的适应能力，在一定程度上缓解了经济下行趋势。平台经济在为全球发展注入巨大活力的同时，由其引发的竞争争议也持续发酵。特别是针对谷歌、脸书、亚马逊、苹果等数字巨头的反垄断调查此起彼伏，如何重新理解数字市场，营造一个公平有序的竞争秩序成为各国竞争政策改革的重要方向。从全球监管态势来看，2019 年欧美主要国家针对数字平台的监管呈现趋严态势。欧盟继续保持高压态势，欧委会完成谷歌反垄断执法第三案，德、英、法等国也频频主动出击，并尝试将隐私保护、平台规则透明化、数据安全等更多因素纳入反垄断监管范畴，对全球数字平台反垄断监管形成重要示范作用。2019 年以来，美国针对数字平台的反垄断监管态度发生较大转向，同时开启了针对四大数字平台的反垄断调查，从传统上以私人诉讼为主的较为宽松的市场监管转向更多带有行政监管意志的反垄断执法调查。与欧盟监管意志明确，旨在维护本区域数字市场公平竞争环境不同，美国国内对数字平台的反垄断监管仍存在较大分歧，态度转变主要受其国内经济、社会和政治分化的影响。特别是美国国内经济结构不平衡的问题，如贫富差距拉大、制造业萎靡、失业率上升等，导致不满情绪日益增长。从全球监管实践看，数字平台的特殊性引发了一系列反垄断监管的新议题，包括数字平台的非中立行为、早期并购、对数据的使用等都引起了反垄断执法机构高度关注。如何提升数字平台规则的公平性和透明度，探索并购审查新标准与竞争损害新理论，创新数据影响的评估方法等已经成为各国数字平台反垄断监管创新的重点。未来，平台经济发展和竞争政策趋势处于动态变化之中。综合运用科学的研究方法，注重分析数字平台发展的新特征，持续跟踪平台竞争的新议题，准确判断竞争政策新趋势是研究我国平台经济发展的重要方向。目录一、平台经济发展态势.......................................................................1（一）全球平台经济发展态势.....................................................1（二）我国平台经济发展态势.....................................................5二、平台崛起引发反竞争忧虑...........................................................9（一）谷歌：在线广告市场.......................................................10（二）脸书：并购和数据驱动...................................................11（三）亚马逊：自我优待...........................................................12（四）苹果：封闭生态...............................................................13三、全球主要国家数字平台竞争监管态势.....................................14（一）欧洲持续加强数字平台反垄断监管.............................. 14（二）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎.............. 19（三）中国大力推进数字平台竞争规则建设.......................... 23四、数字市场反垄断监管重要议题.................................................26（一）数字平台非中立行为成为监管焦点和难点.................. 26（二）初创公司并购审查提上反垄断日程.............................. 28（三）数据集中对竞争的影响仍具有不确定性...................... 31五、平台经济发展趋势与竞争政策展望.........................................321一、平台经济发展态势（一）全球平台经济发展态势平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展的新动能。2019年全球平台经济继续保持快速增长态势。一方面，头部平台发展势头强劲与新平台快速成长并行；另一方面，中美两国继续引领全球平台经济发展与美国优势扩大并存。全球平台经济保持快速增长态势。根据中国信通院监测（图 1），截至 2019 年底，全球市场价值1超 100 亿美元的数字平台2企业达 74家，价值总额达 8.98 万亿美元，同比增长 41.8%。其中，TOP10 的头部平台企业对增长的贡献达 75.5%，是带动平台企业价值增长的主要来源。值得关注的是，从企业数量看，2019 年新增加了 15 家价值超百亿美元的平台企业，成为推动平台经济成长的新的重要来源。1 包括上市企业市值和非上市企业估值。2 基于数字技术，具有双/多边市场特点的平台。2图 1 2018-2019 年全球数字平台市场价值总额情况（100 亿美元以上平台）数据来源：中国信息通信研究院监测中美继续引领全球平台经济发展，但规模差距仍然较大。从平台企业总量看（图 2），美国和中国分别以 35 家和 30 家的数量绝对引领，此外还包括印度 3 家、英国 2 家、德国、瑞典、新加坡和印度尼西亚各 1 家。从新增部分看，2019 年美国新增了 8 家价值超百亿美元的平台企业，中国新增了 6 家，也都处于全球引领的水平，是全球平台经济发展和成长最为活跃的地区。然而，从价值规模看，美国则是中国的 3.3 倍，具有较大的领先优势，相比 2018 年差距