高等研究院2019年度政策研究报告之三：从产业政策到竞争政策，从两场争论谈起

1 政策研究报告 2019 年第 3 期（总第 62 期） 2019 年 11 月 领导批示： 从产业政策到竞争政策，从两场争论谈起* 田国强 摘要：产业政策的有效性和公平性在国内外学术界均备受争议，这涉及政府与市场的关系基本命题。定位恰当的有限政府治理模式在经济体制转型、结构变迁及市场失灵中发挥着不可或缺的指导性作用，硬性的产业政策也是需要的，但应该保持适度，保持慎用，提供基础性制度环境的市场化改革而不是产业政策对经济发展会起到更为关键的作用。理论和实践都表明，政府和市场的定位不是两个独立变量，只有定位恰当的有限政府，也就是“有能、有为、有效、有爱”的有限政府，才能导致有效的市场。当前，中国离完善现代市场体系的目标还有很大距离，需要从产业政策更多地过渡到竞争政策，特别是在当前内外严峻的经济环境下市场化改革就显得尤其必要，只有通过市场化改革不断地逼近有限政府这一理想状态，才能建立现代化经济体系。 关键词：产业政策；竞争政策；现代化经济体系 中国改革开放 40 多年取得了巨大成就，以 1978 年那么贫穷的起点出发，取得如此大的增长成就，使得中国已成长为数一数二的世界大国，因此 *本文曾在 2019 年南京审计大学城市发展研究院第三届年会暨产业组织与增长会议上报告，感谢参会者的意见和建议。文责自负。 高等研究院（IAR） 2 怎么肯定改革开放的成就也不为过。当然，中国在取得这样大成就的同时，也存着许多亟待解决的深层次问题。我认为这些深层次问题是结构性、体制性及发展驱动方式转型滞后所引起的，是从要素驱动向效率驱动和创新驱动转型滞后所导致的问题。中国经济过去 10 年来经历了一个持续增长下滑，我认为，制度层面的改革滞后才是根本原因，而不是主要由于外部性因素和周期性因素。 在总结中国改革开放所取得的成绩的决定性因素和导致问题的原因时，我们要科学地分析，不能一概而论，必须按照科学实验的本质内涵，也就是控制实验的基本方法论来谈什么是差异因素，不能总是将所有的因素都放在一起来泛泛而谈。因为把所有因素都混在一起谈的话，就无法弄清改革开放40 多年来到底是哪些主要的新因素导致中国持续 30 多年的高速增长，改革到底做对了什么？ 过去 70 年来，中国政府都一直发挥了很强大的作用，强大的执行力、国家治理能力、社会稳定，国有企业占主体地位，这些都是改革开放之前就有的，发挥了重大作用。但是，我们在总结改革开放取得巨大成就的原因或因素时，要更多的用科学的方法，特别是控制实验的方法，找到新的差异因素。否则，就容易把改革开放取得巨大成就的新的因素放弃掉，再又改回去。比如说，深层次的市场化改革停滞不前，当前中国民营经济的发展就遇到了很大的瓶颈。无论是意识形态上，还是实际应用上，甚至我们对产业政策的认知方面就存在许多误区、误解、误导。 如何总结经验与教训？无论分析还是解决问题，可按照这些年我一直提倡总结凝练的“三维六性”研究方法来分析解决问题。也就是，“理论逻辑、实践真知、历史视野”这三个维度缺一不可。理论逻辑分析非常重要，否则往往只看到问题的表象，而看不到共同内在规律的地方，从而难以得到 3 具有普遍指导性意义的一般性结论。当然，如果一味地只是强调理论逻辑，就容易忽视现实，脱离实际，弄不好就可能陷入形式主义、教条主义及形而上学的误区，因此我们也必须同时通过实践真知来检验理论或改革举措，哪些地方做对了。然而，只有理论和实践也不行，说不定会造成短视，因为短期最优不见得是长期最优，它们往往是很不相同的，从而历史视野的纵横向比较分析就会显得异常重要。只有通过“理论逻辑、实践真知、历史视野”这三个维度，才有可能保证其结论或改革举措具有“科学性、严谨性、现实性、针对性、前瞻性、思想性”。 之所以强调“三维六性”的研究方法，是因为目前中国国内许多对改革经验教训的总结、提出的政策建议和改革措施缺乏科学性和严谨性，影响了经济充分平衡的良性发展和现代化经济体系的建立。例如，许多关于产业政策及其改革的建议就是如此，使得市场无法发挥决定性的作用。产业政策不是没有任何积极作用，任何国家都需要产业政策，但产业政策也有功能和阶段区分，不能一概而论。同时，对于以建立现代化经济体系为目标的中国而言，更为重要的是，中央最近提出来的竞争中性政策及所有制中立政策。所有制中立政策可以视作为竞争中性的一个特别表现形式。 本文主要围绕两方面展开：第一，如何正确看待产业政策作用？第二，为什么中国更需要竞争政策？特别是竞争中性的政策，我后面会定义竞争中性政策的范畴。 一、如何正确看待产业政策作用？ 对于产业政策，进入 21 世纪以后中国国内有过两次大的争论。一是2002 年的后发优势与后发劣势之争，二是 2016-2017 年的关于产业政策及有为、有限政府的争论。这两场争论都曾论及产业政策和政府的恰当定位问题，第一次争论我没有写文章，但与杨小凯教授私下交流很多；第二次争论设置了格式: 字体: 加粗 4 比第一次争论更加聚焦，引起了社会、媒体的广泛关注，触发了经济学界的很多思考和评论，我本人也参与进来了，写了几篇文章。我认为，这两场争论对于中国产业政策和中国的改革何去何从，应该说起到了很正面的作用，澄清和消除了许多误解误区。 第一次争论主要围绕后发优势还是后发劣势展开。林毅夫（2002）认为：“如果政府的政策诱导企业在发展的每一个阶段，都充分利用要素禀赋结构所决定的比较优势来选择产业，那么，后发优势就能够充分发挥，要素禀赋结构能够得到快速的提升，产业结构就会以‘小步快跑’的方式稳步向发达国家接近。”我认为，林毅夫教授的这段话本身没有错，因为特别是在后发国经济处于要素驱动的早期，不能一味靠自力更生，通过简单的模仿，可以更快接近和掌握国外的先进技术和管理经验。所以，后发优势在要素驱动发展和学习阶段毫无疑问有其合理性和必要性，这个应该给予充分肯定；但一味强调产业政策的重要性而忽视其基本制度环境建立对长远发展和创新的极端重要作用，就非常不可取了，特别是在从要素驱动向创新驱动阶段迈进的角度来说，就不是简单的模仿可以解决的，仅仅靠后发优势弄不好就变成了后发劣势了。从林毅夫教授上面的这一段话中，可看到他的观点有合理的方面，但忽视或至少没有强调与此同时的基础环境制度改进或改革，而这无论从短期的还是长远目标来看这都是异常重要的。 杨小凯认识到了基础制度对长远发展的重要性，但一味强调此点而忽视早期发展过程中对技术和管理等方面模仿的重要性，同样不可取。我的这个观点不是现在才有的，而是当时林杨之争的时候我就向杨小凯和在一些学术讨论会上谈了我对他们之争的这个看法。他们谈到的到底是不是事实呢？我认为都是事实，但不是事实的全部。杨小凯（2000）认为，“英国成功的经济发展之特点就是没有产业政策”，同时“根据日本早期政府的产业政策，设置了格式: 字体: 加粗 5 按当时的计算，日本是没有生产技术的外生比较优势的。但是它后天的私人部门抵制了政府的产业政策，从而实现了内生的比较优势。”这句话，在某种意义上，有它的一定道理，但是我认为也不全对，日本真正的经济起飞，我认为一个异