2025国资国企穿透式监管白皮书

前言 在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。 当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。 如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国有资本在服务国家战略中实现保值增值？ 国务院国资委自 2024 年 9 月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高质量发展注入新动能。 本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。 目录 1 穿透式监管的背景 ................................................................................................. 1 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 ........................................................................... 1 1.2 新时代国资监管面临的挑战 ............................................................................... 3 1.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光 ................................................................. 6 2 什么是穿透式监管 .................................................................................................8 2.1 穿透式监管概念的提出 ...................................................................................... 8 2.2 穿透式监管的整体框架 .................................................................................... 10 2.3 穿透式监管的全新要求 .................................................................................... 13 3 构建全景视角下穿透式监管体系 ........................................................................... 16 3.1 风险驱动的智能治理 ....................................................................................... 16 3.2 全景穿透式智能监管 ....................................................................................... 27 4 穿透式监管数智化平台 ........................................................................................ 34 4.1 穿透式监管数智化平台整体架构 ...................................................................... 35 4.2 企业监管平台，AI 赋能穿透式监管 .................................................................. 38 4.3 构建业财系统，打通穿透式监管数据链 ............................................................ 41 4.4 数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式 ................................. 55 4.5 规范数据治理，打造全要素数字化平台底座 ..................................................... 65 4.6 苍穹 AI 平台，增强穿透式监管智能化 ............................................................. 70 5 如何建设穿透式监管平台 ..................................................................................... 75 5.1 穿透式监管的三种模式 ................................................................................... 75 5.2 穿透式监管的实现路径 ................................................................................... 79 国资国企穿透式监管白皮书 1 1 穿透式监管的背景 1.1 国资监管体制和方式发展脉络 新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的行政职能和一般