人大常委会新闻发布会简评：化债为宗，增量在即

证 券研究报告• 政策简评 本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国（仅为本报告目的，不包括香港、澳门、台湾）提 供。在遵守适用的法律法规情况下，本报告亦可能由中信建投（国际）证券有限公司在香港提供。同时请务 必阅读正文之后的免责条款和声明。 化债为宗，增量在即——人大常委会新闻发布会简评 发布日期：2024 年 11 月 09 日 分析师：胡玉玮 SAC 编号：S1440522090003 分析师：冯天泽 SAC 编号：S1440523100001 核心观点 《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议已经过全国人大常委会批准。围绕此决议，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会。会议共部署地方政府化债三支箭——新增限额、专项债运用、棚改专项。议案将缓解燃眉之急，并且使得资源空间、政策空间、时间精力的腾挪释放。下一步，国务院财政部门将制定并下达具体的债务限额。新闻发布会还明确了后续增量财政政策。增量财力方面，要提升赤字，扩大举债规模，发行特别国债补充银行核心一级资本并继续发行超长期特别国债。在举措优化方面，有三点重要内容。其一，近期即将推出支持房地产市场健康发展的相关税收政策。其二，专项债使用范围扩容。其三，弥补当年财政缺口。 信息或事件： 11 月 8 日下午，十四届全国人大常委会第 12 次会议举行了闭幕会。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。下午 4 时，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安、全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才出席发布会，并回答大家与本决议有关的提问。本次会议共部署地方政府化债三支箭——新增限额 6 万亿元、专项债运用、棚改专项。此次议案的通过，是地方政府隐性债的额度首次确认，标志着财政透明度的提升和政府对于风险管理的重要进展，具有重要意义。此次议案将发挥重要作用。短期来看，可以解决地方燃眉之急，缓解当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重的问题。中期来看，此次置换是资源空间、政策空间、时间精力的腾挪释放。长期来看，2028 年之后，债务规范透明，坚决遏制新增隐性债务。议案已经过全国人大常委会批准，接下来，国务院财政部门将根据各地区的经济状况和财政需求，制定并下达具体的债务限额。地方政府在获得额度后，将依法开展债券置换工作。在监督与评估方面，各级人大及其常委会将结合本地实际，对地方政府的债务管理开展政府债务监督。 除了地方政府债务化解，此次人大常委会新闻发布会还明确了后续多项增量财政政策，可以说是“剑在鞘中”，后续会适时出击。增量政策主要从增量财力和举措优化两个方面着手。增量财力方面，要提升赤字，扩大举债规模，发行特别国债补充银行核心一级资本并继续发行超长期特别国债。在举措优化方面，有三点重要内容。其一，支持房地产市场健康发展的相关税收政策，已按程序报批，近期即将推出。其二，专项债使用范围扩容。其三，弥补当年财政缺口。 证 券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 简评： 一、政策亮剑：地方政府化债 （一）政策内容 本次会议共部署地方政府化债三支箭——新增限额、专项债运用、棚改专项。 其一，新增限额。议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加 6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。按此安排，2024 年末地方政府专项债务限额将由 29.52 万亿元增加到 35.52 万亿元。从 2024 年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排 8000 亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4 万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的 6 万亿元债务限额，直接增加地方化债资源 10 万亿元。 其二，专项债运用。为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。2024—2026 年每年 2 万亿元。 其三，棚改专项。2029 年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务 2 万亿元，仍按原合同偿还，从而更好保障债务平稳消化。 上述三项政策协同发力，2028 年之前，地方需消化的隐性债务总额从 14.3 万亿元大幅降至 2.3 万亿元，平均每年消化额从 2.86 万亿元减为 4600 亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。 （二）地方政府隐性债的额度首次确认，后续风险敞口可控 此次议案的通过，是地方政府隐性债的额度首次确认，具有重要意义。首先，标志着财政透明度的提升。此次议案包括新增限额、隐性债务总额差值等具体数据，以及如何分批实施的具体安排。其次，表现出政府对于风险管理的重要进展。这一政策的出台，明确了地方政府债的规模，规范了监管安排，降低金融风险。透明度和风险管理能力的提升，有利于促进地方经济发展并且提升市场信心。 （三）作用与效果 短期来看，当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。此次大力度支持化债，首先可以解决地方“燃眉之急”，缓释地方长期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排 8.4 万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。据估算，五年累计可节约 6000 亿元左右。 中期来看，此次置换是资源空间、政策空间、时间精力的腾挪释放。一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，从而可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。从而帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。 证 券研究报告•政策简评 请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 长期来看，2028 年之后，债务规范透明，坚决遏制新增隐性债务。防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。主要从三个方面发力。一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。关于融资平台经营性债务，按照有关要求，金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措，我们将积极配合抓好现有金融支持政策落实。二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。同时，将不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。 （四）后续流程 议案已经过全国人大常委会批准，接下来，国务院财政部门将根据各地区的经济状况和财政需求，制定并下达具体的债