超大特大城市城中村改造债务融资前瞻

1 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·政策研究 2024 年 1 月 23 日 超大特大城市城中村改造债务融资前瞻 作者：申学峰 邮箱：research@fecr.com.cn 城中村是指市郊村落在城市化进程中，农业用地已经被征用，但村民仍在原村落居住而演变成的居民区。2023 年 4 月28 日，中央政治局会议提出要“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，大城市城中村改造成为关注热点。 按照《2022 年城市建设统计年鉴》，超大城市有 10 个（包括上海、北京、深圳、广州、重庆、天津、成都、杭州、武汉、东莞），特大城市有 9 个（包括西安、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、郑州、苏州、合肥）。 根据国务院发布的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，此轮改造将从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合这三种不同方式。意见鼓励多渠道筹措改造资金，并在地方专项债、银行贷款等方面给予政策支持。 对于实施拆除新建的城中村，地方政府负责征收土地，在征地环节可以通过发行地方政府专项债券、实施房票安置等方式融资。按照最新政策，城中村改造已经纳入地方政府专项债券的支持范围，目前一些地方积极跟进，将城中村改造项目作为 2024 年专项债券项目储备重点。 城中村土地征收后，地方政府一般委托城投公司进行土地整理，待转为“熟地”后再向房地产企业等市场主体出让，由房地产企业来开发；地方政府也可以直接将征收的土地向房地产企业出让，由房地产企业完成所有土地整理及开发工作。 在这些建设环节，城投公司、房地产企业可以通过银行贷款、债券等渠道融资。例如，央行向国开行发放 PSL（抵押补充贷款），国开行再向企业发放“城中村改造专项借款”；或商业银行向企业发放商业性的城中村改造贷款。此外，城投公司也可以结合具体项目发行城投债券，房地产企业可以发行资金专用于城中村改造的房地产债券。 摘 要 相关研究报告： 1.《〈“十四五”新型城镇化实施方案〉概览与解析》，2022.07.22 2.《〈县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引〉解读》，2020.07.27 2 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·政策研究 2024 年 1 月 23 日 城中村是指市郊村落在城市化进程中，农业用地已经被征用，但村民仍在原村落居住而演变成的居民区。城中村滞后于城市发展，逐渐成为建成区中的“夹缝地”，游离于现代城市管理之外，存在建筑安全、基础设施、治安等方面社会问题。因此，城中村改造成为未来城市建设提升必须完成的一项工程。 一、城中村改造政策表述 （一）政治局会议首次提出城中村改造 2023 年 4 月 28 日，中央政治局会议提出要“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”。 会议明确城中村改造的实施范围主要是“超大特大城市”。根据国务院于 2014 年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口 1000 万以上的城市为超大城市，城区常住人口 500 万以上 1000 万以下的城市为特大城市。按照住建部《2022 年城市建设统计年鉴》的数据，目前超大城市有 10 个（包括上海、北京、深圳、广州、重庆、天津、成都、杭州、武汉、东莞），特大城市有 9 个（包括西安、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、郑州、苏州、合肥）。 表 1：超大特大城市城区 2022 年常住人口数量一览 超大城市 特大城市 上海（2475.89 万）、北京（1912.80 万）、 深圳（1766.18 万）、广州（1369.70 万）、 重庆（1617.50 万）、成都（1257.24 万）、 天津（1160.07 万）、杭州（1002.10 万）、 东莞（1082.44 万）、武汉（1080.64 万） 西安（770.00 万）、南京（699.31 万）、沈阳（600.00 万）、青岛（583.91 万）、济南（662.80 万）、长沙（520.51 万）、郑州（766.75 万）、苏州（500.08 万）、合肥（650.40 万） 注：根据《2022 年城市建设统计年鉴》城区常住人口数据确定的特大城市名单可能与第三方研究认定的特大城市名单存在差异。 资料来源：《2022 年城市建设统计年鉴》，远东资信整理 （二）国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》 2023 年 7 月 21 日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。 会议指出：（1）优先对需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个。（2）由城市当地政府负责编制改造规划计划、筹措改造资金，把城中村改造与保障性住房建设相结合。（3）发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和支持民间资本参与，发展各种新业态，实现可持续运营。 （三）城中村改造工作部署会议 7 月 28 日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议召开。 3 / 9 请务必阅读正文后的免责声明 远东研究·政策研究 2024 年 1 月 23 日 会议指出：（1）现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，要以新思路新方式破解城中村改造中利益分配、资金运用、土地征收、人和产业安置等难题。（2）采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。（3）实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹。（4）必须实行净地出让。（5）坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。（6）建设好配套公共基础设施。 二、政策解读 （一）城中村改造与棚户区、老旧小区改造的区别 在提出城中村改造之前，我国已经在大规模实施棚户区改造、老旧小区改造工程。2008 年中央启动以棚户区改造为主要内容的保障性安居工程，此后历次“五年规划”都设定了棚户区改造目标。2020 年国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，开始大范围实施老旧小区改造工程。 尽管城中村改造和棚户区、老旧小区改造都属于城市建设范畴，但在实施范围、土地性质、改造方式等方面存在差异。其中最大的差异是城中村土地属于集体所有，而老旧小区和棚户区土地属于国有。 虽然城中村土地可以作为集体经营性用地入市，但是结合相关政策表述与城市统筹管理的现实需要，大部分城中村会作为国有土地出让。这意味着城中村拆除新建需要征收土地并转变土地性质，牵涉到地方政府建设用地指标和土地出让收入。 表 2：城中村改造与老旧小区、棚户区改造的区别 城中村改造 老旧小区改造 棚户区改造 实施范围 超大特大城市 2000 年以前建成的住宅小区 工矿林垦地区的危旧房屋 土地性质 集体所有 国有 国有 改造方式 拆除新建、整治提升 整治提升 拆除新建 建设主体 政府主导，城投公司、房地产开发公司承建 居民主导，建筑公