一文读懂美国政府关门

本报告由中信建投证券股份有限公司在中华人民共和国（仅为本报告目的，不包括香港、澳门、台湾）提供。在遵守适用的法律法规情况下，本信建投（国际）证券有限公司在香港提供。同时请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 证券研究报告·宏观动态 一文读懂美国政府关门 核心观点：美国联邦政府再度面临关门的风险，债务上限、评级下调、赤字高增后，财政持续担忧再度出现。由于债务上限导致的违约基本不会发生，其影响只在情绪上，而政府关门经常出现，其实际影响反而更大。经济方面，若持续时间较长，关门对 GDP和 PMI 均会造成较大短期压力。市场方面，风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹，美债在事件前后整体强势。 什么是政府关门：美国联邦政府正常运转所需的各项资金，需要每个财年通过拨款法案给予授权；当法案无法通过，政府支出受阻，部分职能停摆。在拨款法案难产时，可以通过持续决议暂时为政府提供资金，避免停摆。 政府关门下，哪些支出和服务会受到影响：并非全部政府职能均瘫痪，部分必要的、不受限制的职能不受影响，但会受到连带冲击。州和地方政府不会关门，但会因联邦政府转移支付中断受牵连。政府雇员因休假而欠薪，但后期会补偿，工资推迟对于居民收入、支出和工作意愿会产生负面影响。失业救济金等福利会正常发放，但新申请会受阻。与政府签订合同的私营公司的员工可能遭到临时裁员，失业人数增加。关门期间，政府将继续支付国债和其他形式的债务，美债不会违约。统计局缺乏人手且工作停滞，经济数据可能推迟发布。 政府关门和美债上限/政府违约的区别：机制：美债总额触及上限后，美国政府无法进行新增融资，当税收、非常规手段、和现金消耗完毕，美国政府无法履行支付义务，从而违约。范围：债务上限导致政府违约时，涉及的支出范围更广，尤其是会导致美债违约。影响：理论上，由于涉及范围更广，债务上限的冲击要大得多；但实际上，由于债务上限导致的违约基本不会发生，其影响只在情绪上，而政府关门经常出现，其影响反而更大。 政府关门的影响：经济方面，若持续时间较长，关门对 GDP 和 PMI均会造成较大短期压力；财政方面，政府收入可能出现下降，财政可持续性担忧升温；市场方面，风险资产在关门前夕偏弱、关门后趋于反弹，美债在事件前后整体强势，美元整体承压。 2023 年现状和展望：时间所剩无几，两党分歧明显，年度拨款法案直接通过的前景黯淡；共和党内部亦不团结，即使是持续决议，也面临较大的谈判阻力；美国政府再度关门的概率存在，但预计持续时间不会太久。 黄文涛 作 者huangwentao@csc.com.cn 010-85130608 SAC：S1440510120015 SFC：BEO134 钱伟 qianwei@csc.com.cn 010-86451673 SAC：S1440521110002 邮件010-SACSFC 发布日期： 2023 年 9 月 26 日 宏观经济 1 宏观经济研究 宏观动态报告 同时请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 美国政府关门风险再度引发市场关注。距离美国本财年结束仅剩下不到一周时间，由于美国两党分歧持续加剧，若众议院和参议院在 9 月 30 日前之前，无法就下一财年预算法案达成一致，美国政府或将面临关门。依据历史经验，美国政府关门会对经济、市场、社会和政治等方面造成一定冲击。本文对美国政府关门的大致情况、影响进行展望。 一、什么是政府关门？ 美国联邦政府正常运转所需的各项资金，需要每个财年通过拨款法案给予授权（legislation appropriating funds for the next fiscal year）；当法案无法通过，政府支出受阻，部分职能停摆。美国政府机构的预算支出，需要在国会按照拨款法案的形式予以通过才能执行。国会内部，拨款职责被分配给拨款委员会下设的十二个小组，各组分别负责十二项年度拨款法案中的一项，并上报一份单独法案，随后两院将在各自的版本中达成一致，在财年结束前交由总统签署。通常情况下，在没有通过完整拨款法案时，政府机构将无权执行和产生相应的支出操作，缺乏办公经费的补充、员工因停薪将被迫休假，相关的政府服务也无法提供，政府实质上陷入关门。 二、政府关门下，哪些支出和服务会受到影响？ 理论上，美国财政的主要支出均会受到影响，进而冲击绝大多数政府职能。按照拨款法案小组的划分，十二个大项类别包括：农业与食品药品管理、商务司法、国防、能源水利、金融服务与政府监管、国土安全、环境保护、劳动卫生与教育、立法、军队建设、国外行动、交通运输。我们和美国财政部支出结构进行对比，二者基本吻合，因此理论上多数政府支出和职能均会受到冲击。 但是，实际上并不会出现整体的政府停摆，重要性较低的服务和部门关门概率更高。对于政府支出和服务相关的几个核心的问题，提示如下： （1）是否全部政府职能均瘫痪？不会，部分必要的、不受限制的职能不受影响，但会受到连带冲击。 四类支出或不受政府关门的影响，包括：“必要的”、保障社会正常运转的职能、不受年度拨款限制的强制性支出、无需年度拨款通过的永久性费用资助活动、以及预先拨款资助的项目。根据政府关门历史和国会管理与预算办公室统筹下各机构发布的关门计划，常见的不受影响的项目包括：第一，必要支出，如公共安全活动、边境保护、军队武装、电网维护、执法以及立法和司法人员提供的服务；第二，不受拨款限制，如美联储的资金和邮政服务；第 2 宏观经济研究 宏观动态报告 同时请务必阅读正文之后的免责条款和声明。 三，永久性费用资助，如资助美国检察官任命的特别律师的费用；第四，预先拨款资助，如退伍军人健康管理局内的项目。 但是，政府关门的影响在不同部门间存在溢出效应，由于其他部门的关闭、雇员到岗率低等因素的冲击，上述本应“豁免”的项目也会受到波及。需要说明的是，“必要”的服务活动与项目支出，如空中交通管制、食品安全检查以及移民局服务，以及社会保障和医疗保险支出、补充营养援助计划等不受年度拨款限制的支出，理论上不应当受到政府关门影响，但影响却实际发生了。例如：在社会保障和医疗支出方面，处理福利核查与医疗卡发放的员工被停职，相应的工作停止，1995-1996 年的政府关门期间，每天都有超过一万名医疗保险申请者被临时拒之门外；在补充营养援助计划方面，补充营养援助计划所包含的如发放食品券等可能面临无法如期支付，同时商店无法更新电子福利转账卡许可证，民众在接受援助计划的福利时会出现阻碍；在食品安全检查方方面，2018-2019 年的政府关门期间，美国食品药品管理局在政府关门后的一段时间暂停了高风险产品的食品检查。 （2）州和地方政府也要关门吗？不直接关门，但会因联邦政府转移支付中断受牵连。 拨款预算法案主题是联邦政府，不直接涉及州和地方政府，因此关门主要在联邦一级。但是，由于大多数州的部分资金来源（有的高达三分之一）依赖联邦政府提供，当资金严重不足时仍会干扰州政府的运行。此前的关闭中，各州通常会投入自己的资金来维持大多数项目和服务的运行，联邦政府此后偿还各州的此类费用，因此影响相对可控。 （3）政府雇员的工资会正常发放吗？暂停发放，但后期会收到欠薪。 20