2022年前三季度地方政府债券市场分析

1 稳增长背景下地方债持续发力 发行前置、规模再创高峰 ——2022 年前三季度地方政府债券市场分析 2022.11 2 稳增长背景下地方债持续发力 发行前置、规模再创高峰 ——2022 年前三季度地方政府债券市场分析 联合资信公用评级一部 唐立倩 李思卓 邹洁 董思茵 2022 年前三季度，地方政府债券发行规模合计 6.35 万亿元，规模创下历年同期高峰。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，2022 年以来地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、盘活结存限额、提升专项债效能和防范风险等方面。从市场层面看，地方政府债券发行表现出期限拉长、发行节奏前置、发行利率显著下降、利差收敛的特征。预计四季度地方政府债券发行将以专项债结存限额和再融资债券为主，2023 年地方债部分限额仍将提前下达，专项债使用进度管理将加强，专项债资金监管及地方政府隐性债务严监管政策仍将持续。 一、地方政府债券相关政策梳理 2022 年以来，俄乌冲突背景下我国面临的外部环境更趋复杂和严峻；国内疫情多点散发，经济下行压力加大。根据国家统计局初步核算，2022 年前三季度，我国实现国内生产总值 87.03 万亿元，同比增长 3.0%。2022 年《政府工作报告》提出，经济工作要坚持稳字当头、稳中求进，把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022 年以来，地方政府债券相关政策主要体现在前置发行地方债、盘活地方专项债结存限额、更好发挥专项债效能、进一步规范专项债的发行使用、遏制新增地方政府隐性债务等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。具体看，2022 年以来地方债相关政策举措如下： 一是前置发行地方债，积极盘活地方专项债结存限额，发挥“稳投资”“稳增长”作用。2021 年 12 月，财政部已向各地提前下达 2022 年新增地方政府债务限额 1.79 万亿；2022 年《政府工作报告》确定年度地方政府新增债务限额为4.37 万亿元，其中新增一般债限额 0.72 万亿元、新增专项债限额 3.65 万亿元，为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。2022 年 3 月，国务院常务会议 3 （以下简称“国常会”）部署用好政府债券扩大有效投资，要求 2021 年提前下达的额度 5 月底前发行完毕，2022 年下达的额度 9 月底前发行完毕。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，地方债发行再次提速，2022 年 5 月，国务院要求加快今年已下达的 3.45 万亿元专项债券发行使用进度，在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8 月底前基本使用完毕。政策引导下，2022 年地方债发行明显前置，二季度发行最为密集，其中 5 月份、6 月份分别发行 1.21 万亿和 1.93 万亿，6 月份发行规模创下地方债单月发行高峰，上半年已基本完成本年度新增债券发行任务。但疫情扩散进一步加重了下半年经济下行及财政收支压力，8 月份以来，国常会提出接续政策措施，决定依法盘活地方 2019 年以来结存的 5000 多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，要求各地在 10 月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。 二是更好发挥专项债效能，合理扩大专项债使用范围、扩大有效投资。2022年 4 月 12 日，国务院政策例行吹风会介绍 2022 年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资（如城市管网建设、水利领域等），支持增后劲、上水平项目建设（主要围绕新基建），推动补短板、增强弱项项目建设（围绕乡村振兴，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点）。2022年 5 月，国务院发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，提出在前期确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施，市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程在内的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022 年 9 月 5 日，国务院政策例行吹风会提出，将继续适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债拉动有效投资的作用。 三是实施通报及预警机制，进一步规范专项债券的发行使用。2022 年 1 月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，对进度最慢的 3 个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。在此基础上，部分省份建立了专项债闲置资金超期收回机制，如山西省对专项债券资金下达项目单位 12 个月后仍未支出 4 及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。2022 年 8 月公布的《2022 年上半年中国财政政策执行情况报告》，强调要常态化开展专项债券资金使用管理专项核查，严格执行专项债券负面清单管理，确保资金依法合规使用。 四是遏制新增地方政府隐性债务，加强隐性债务监管问责，多途径化解债务风险。2022 年 3 月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。2022 年 5 月，财政部通报了安徽省安庆市、贵州省兴义市、江西省贵溪市等 8 个由于化债不实、新增隐性债务的问责典型案例；7 月，财政部通报披露了八起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务的典型案例，涉及陕西、黑龙江、贵州、江苏、安徽、山东、江西、重庆八地，在稳增长背景下再次强调不得新增隐性债务的“红线”意识。2022 年6 月，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，同时完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。 表 1 2022 年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2021.01.04 中 共 中央、国务院 《关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》 支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目 2022.01.21 国务院 地方债管理要稳增长防风险 防范化解法定债务风险，重点在规范专项债券的发行使用。专项债不能重发行、轻管理，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。防范化解地方政府隐性债务风险，要坚决遏制增量、妥善化解存量，要做到“谁家的孩子谁抱”，各自承担责任、风险 2022.02.22 国务院 国新办：财政改革与发展工作介绍 2022 年