国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境

　 ２０２２ 年第 １０ 期国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境∗徐秀军　 林凯文　 　 【内容提要】　近年来，全球范围内保护主义盛行，国际经济议程政治化趋势加剧，国际经济机制的运行与发展面临日益复杂严峻的挑战。 作为当今世界最重要的多边贸易治理机制，世界贸易组织在促进全球开放合作方面发挥了不可替代的作用，但如今其职能发挥受到严重阻碍，各成员在具体议题上却形成了难以弥合的立场分歧。 从国际议程设置的分析视角来看，由于政治议题嵌入和经济议题外溢，世界贸易组织改革的议题选择和议题界定均朝着政治化方向发展。 政治议题嵌入拓展了世界贸易组织的政治功能，使世界贸易组织的议程触及对成员关系要求更高的政治领域；经济议题的外溢导致相关议题脱离经济收益的考虑范畴，从而增加了世界贸易组织成员达成一致意见的难度。 在大国竞争甚至对抗日益加剧的背景下，世界贸易组织改革议程的政治属性日益增强，议程设置的工具化和武器化倾向日益凸显，各成员达成改革共识更加艰难。 为此，各成员推进世界贸易组织改革必须排除各种政治因素的干扰，推动议程设置的去政治化进程，让世界贸易组织改革回归国际经济机制的基本定位和职能。【关键词】　 国际议程设置；经济议程政治化；世界贸易组织；改革困境【作者简介】　 徐秀军，中国社会科学院大学国际政治经济学院教授，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；林凯文，中国社会科学院大学国际政治经济学院硕士研究生（北京　 邮编：１００７３２）。【中图分类号】　 Ｄ８１５　【文献标识码】 　Ａ　【文章编号】 　１００６－９５５０（２０２２）１０－０１０１－２９∗ 本文得到国家社会科学基金重大项目“中国积极参与全球数字经济治理体系改革与创新研究”（项目批准号：２１ＺＤＡ０９６）的资助。 感谢《世界经济与政治》匿名审稿专家的意见和建议，文中疏漏由笔者负责。１０１··　世界政治􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇一　 引言作为当今世界最重要的多边贸易治理机制，世界贸易组织（ＷＴＯ） 在促进全球开放合作方面发挥了不可替代的作用。 在成员构成上，ＷＴＯ 拥有 １６４ 个成员和 ２５ 个观察员，远远超过关税及贸易总协定（ＧＡＴＴ）缔结之初的 ２３ 个成员；成员涵盖联合国界定的 ４６ 个最不发达国家中的 ３５ 个，彻底改变了在 ＧＡＴＴ 缔结之初由西方阵营成员垄断的局面。 ＷＴＯ 的成立为国际贸易的快速增长提供了保障。 从 ＷＴＯ 成立的 １９９５ 至２０２０ 年，按美元换算的国际贸易额几乎翻了两番，实际贸易量也扩大了 ２．７ 倍，而同期全球经济总量仅实现 ２ 倍增长；同时，世界平均关税水平从 １０．５％下降至 ６．４％。① 在新冠肺炎疫情暴发后，自由贸易和国际贸易治理的重要性愈加凸显。 一方面，自由的国际贸易使许多国家获得了重要的医疗用品，对各国抗击新冠肺炎疫情起到了极大的帮助作用；②另一方面，一个创新产品、服务、人员和数据可以跨境流动的开放市场有助于经济从疫情中恢复。③ ＷＴＯ 总干事恩戈齐·奥孔乔－伊韦阿拉（ Ｎｇｏｚｉ Ｏｋｏｎｊｏ⁃Ｉｗｅａｌａ）指出：“贸易是抗击疫情的重要工具，其强劲增长凸显了贸易在支撑全球经济复苏方面的重要性。” ④然而，当前全球贸易便利化和自由化形势却不容乐观，ＷＴＯ 也面临日益严峻的功能与效率赤字问题。与此同时，ＷＴＯ 未能及时反映近年来世界贸易格局发生的重大变化。 从贸易主体来看，以中国为代表的新兴经济体的快速发展正在打破原有的全球经济和贸易格局，其在全球经济和贸易总量中所占的份额不断增大。 与之相反，工业化国家在全球经济和贸易总量中的份额呈持续下降趋势。 这种格局变化不仅表现在经济权力从一个行为体转移到另一个行为体，更表现在当前主要经济体之间没有建立起良好的合作伙伴关系。 冷战时期，美欧等发达经济体在国际贸易格局中占主导地位。 冷战结束后，新兴经济体尤其是中国的国际贸易地位迅速提升，但在现行国际贸易体系中并未获得相应的制度性话语权。 除非这些新兴国家能够积极参与新的国际经济治理体系１０２··　 国际经济议程政治化与世界贸易组织改革困境􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇􀪇①②③④Ｔｈｅ Ｗｏｒｌｄ Ｔｒａｄｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ， “Ｔｈｅ ＷＴＯ􀆳ｓ ２５ Ｙｅａｒｓ ｏｆ Ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ，” ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｗｗｗ．ｗｔｏ．ｏｒｇ／ ｅｎｇｌｉｓｈ ／ ｎｅｗｓ＿ｅ／ ｎｅｗｓ２０＿ｅ／ ｄｇｒａ＿０１ｊａｎ２０＿ｅ．ｈｔｍ，访问时间：２０２２ 年 １ 月 ８ 日。Ｒｉｃｈａｒｄ Ｂａｌｄｗｉｎ ａｎｄ Ｒｅｂｅｃｃａ Ｆｒｅｅｍａｎ， “Ｔｒａｄｅ Ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｉｎ ｔｈｅ Ａｇｅ ｏｆ Ｃｏｖｉｄ－１９，” ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｖｏｘｅｕ．ｏｒｇ／ ａｒ⁃ｔｉｃｌｅ／ ｔｒａｄｅ－ｃｏｎｆｌｉｃｔ－ａｇｅ－ｃｏｖｉｄ－１９，访问时间：２０２２ 年 ６ 月 ２４ 日。Ｓｉｍｏｎ Ｊ． Ｅｖｅｎｅｔｔ， ＣＯＶＩＤ－１９ ａｎｄ Ｔｒａｄｅ Ｐｏｌｉｃｙ： Ｗｈｙ Ｔｕｒｎｉｎｇ Ｉｎｗａｒｄ Ｗｏｎ􀆳ｔ Ｗｏｒｋ， Ｌｏｎｄｏｎ： ＣＥＰＲ Ｐｒｅｓｓ，２０２０， ｐ．２９．Ｔｈｅ Ｗｏｒｌｄ Ｔｒａｄｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ， “Ｇｌｏｂａｌ Ｔｒａｄｅ Ｒｅｂｏｕｎｄ Ｂｅａｔｓ Ｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓ ｂｕｔ Ｍａｒｋｅｄ ｂｙ Ｒｅｇｉｏｎａｌ Ｄｉｖｅｒ⁃ｇｅｎｃｅｓ，” ｈｔｔｐｓ：／ ／ ｗｗｗ．ｗｔｏ．ｏｒｇ／ ｅｎｇｌｉｓｈ ／ ｎｅｗｓ＿ｅ／ ｐｒｅｓ２１＿ｅ／ ｐｒ８８９＿ｅ．ｈｔｍ，访问时间：２０２２ 年 １ 月 ８ 日。　 ２０２２ 年第 １０ 期的程序设计中，否则这些组织的影响力和合法性就岌岌可危。① 从贸易客体来看，服务贸易和数字贸易的快速发展正在打破原有全球贸易结构。 ＷＴＯ 报告显示，２００５—２０１７ 年，全球服务贸易平均每年增长 ５．４％，增速高于货物贸易的４．６％；预计 ２０４０ 年全球服务贸易占全球贸易的份额将提高至 ５０％。② 近年来，数字技术的广泛应用使服务贸易的成本大幅下降，并推动数字贸易成为全球贸易增长的新动力。 面对贸易结构和形式的变化，ＷＴＯ 规则远不能适应新形势的需要。在此背景下，各成员都认识到 ＷＴＯ 改革的必要性，并采取相应措施和行动推动ＷＴＯ 的改革进程。 早在 ２００４ 年，曾担任 ＷＴＯ 总干事的彼得·萨瑟兰（Ｐｅｔｅｒ Ｓｕｔｈｅｒ⁃ｌａｎｄ）就主持撰写了题为《ＷＴＯ 的未来》的报告，并对 ＷＴＯ 的体制性问题提出多项改革建议。③ ２００７ 年，华威委员会（Ｗａｒｗｉｃｋ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）在其发布的《多边贸易体制：出路何在？》中指出 ＷＴＯ 的五大挑战，并提出了一些具体的改革方案。④ ２０１８ 年以来，ＷＴＯ 改革议题受到国际社会更加广泛的关注：如 ２０１８ 年 ９ 月，二十国集团（Ｇ２０）贸易和投资部长级会议发表联合声明指出，多边贸易体制正面临严峻挑战，应加紧推动对ＷＴＯ 进行必要改革；欧盟发布题为《ＷＴＯ 现代化》的概念文件，并就规则制定、常规工作和透明度以及争端解