宏观审慎与微观审慎协调的国际经验及启示

《国际经济评论》宏观审慎与微观审慎协调的国际经验及启示*熊婉婷宏观审慎以减少金融危机对经济稳定产生影响为政策目标，着眼于防范整个金融体系的系统性风险。微观审慎以保护消费者为政策目标，着眼于防范单个金融机构的个体性风险。二者目标相辅相成，政策效果也相互依赖。然而，由于监管部门不同但监管对象和政策工具高度重叠，二者可能出现政策冲突，尤其在经济下行、银行高度集中且业务同质化以及不同监管机构权责不分的情形之下。英美经验表明，无论是独立委员会机制还是央行统筹协调机制，有效的监管协调都离不开明确的权责划分、常态化的沟通协调机制以及流畅透明的信息共享。为了加强宏观审慎管理与微观审慎政策之间的协同配合，中国可从三方面着手改革。一是打造“一体多翼”的组织治理架构，增强行为监管部门的独立性，在国务院金融稳定发展委员会下根据需要设立专家工作组。二是进一步完善信息共享和沟通协调机制，鼓励不同监管机构领导人交叉任职，提高微观审慎机构在系统性风险分析中的参与度，以及借助“服从-解释”机制提高跨部门决策的透明度。三是为潜在政策冲突做好预案，包括预先设定政策目标优先级、进一步完善系统性风险预警机制、拓展宏观审慎政策工具箱以及鼓励金融机构积累逆周期安全缓冲等。关键词：宏观审慎 微观审慎 监管协调 系统性风险2008年全球金融危机之后，世界各国开启了一轮以宏观审慎机制建设为重点的金融监管改革。随着宏观审慎内涵的不断丰富，不仅整个监管体系的复杂性攀升至前所未有的水平，实现宏观审慎和微观审慎之间协调配合的重要性和紧迫性熊婉婷系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员，Email:wanting_xiong@sina.com。* 本文系国家社会科学基金青年项目“银行网络视角下的多重审慎监管规则评估与政策协调研究”（项目编号：20CGL007）的阶段性研究成果。作者感谢匿名审稿人的建议。34宏观审慎与微观审慎协调的国际经验及启示国际经济评论/2021 年/第 5 期也愈发凸显。宏观审慎和微观审慎政策一般由不同监管机构负责，着眼于实现不同监管目标，同时政策工具和监管对象高度重叠。这种机制导致宏观审慎和微观审慎既互为补充，又存在冲突的可能。宏观审慎和微观审慎之间的政策冲突不仅会导致监管效率低下、加大金融机构的合规成本，而且可能产生监管真空或助长监管套利，加剧金融脆弱性。为了应对这些挑战，金融监管部门必须高度重视宏观审慎和微观审慎政策之间的协调配合，充分发挥二者的互补性、尽量降低冲突性。然而，无论是在国内还是国外，宏观审慎和微观审慎的协调机制建设仍在摸索中前行。在此背景下，厘清宏观审慎和微观审慎概念的区别与联系、明确二者的冲突和互补机制以及梳理有关国际经验和分析中国差距，将对中国金融监管体制建设具有重要借鉴含义。宏观审慎和微观审慎的主要内容在 2008 年全球金融危机之前，微观审慎是金融监管的主流视角。微观审慎的典型表述可见 1997 年巴塞尔委员会发布的《有效银行监管的核心原则》。[1]其监管的重点在于维护个体机构的稳定性，纠正由于信息不对称和权责不对称所造成的市场失灵。在这种观念下，监管当局普遍认为“个体机构安全即为整体系统安全”，因此缺乏宏观层面的风险防范。此后 1988 年推出的《巴塞尔协议 I》和2004 年推出的《巴塞尔协议 II》都可被看作是对微观审慎监管政策的不断完善。这些协议的内容是针对银行资本结构、风险加权计算和资本充足率等监管规则和实施细节的一系列国际标准。宏观审慎的概念在历次危机中不断丰富，经历了从理论观点到政策实践、从监管视角到政策框架的拓展过程。作为一个理论观点，宏观审慎最早可见于 20世纪 70-80 年代的一些政策讨论文件。1979 年，时任欧洲货币委员会主席和国际清算银行顾问的亚历山大·朗法拉斯在一次政策讨论中首次提出要更多关注系统性金融风险，并主张在微观审慎的基础上增加宏观审慎监管。[2]但是，这一观点在当时只是作为对微观审慎不足的补充讨论，并没有真正得到重视，没有形成任何有效的政策实践，更多是一种全局性理念的体现。[1] Basle Committee on Banking Supervision, “Core Principles for Effective Banking Supervision”,September 1997, https://www.bis.org/publ/bcbs30a.pdf/ [2021-08-01].[2] Clement P.,“The Term ‘Macroprudential’: Origins and Evolution”, March 2010, https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1003h.pdf/ [2021-08-01].35熊婉婷International Economic Review1997年亚洲金融危机爆发后，宏观审慎的含义得到拓展，逐步形成一种不同于微观审慎但与之并立的监管理念。2000 年，时任国际清算银行主席的克鲁克特按照政策目标的差异对微观审慎和宏观审慎进行了区分，认为前者的目标是维护单个机构的稳健性，后者的目标是维护整个金融体系的稳定性。克鲁克特进一步指出，二者最主要的差别并不在于政策工具，而是政策目标和影响经济运行机制的不同。在此基础上，后续研究从作用机制、风险类型、监管标准调整等角度对微观审慎与宏观审慎的关系进一步区分（见表 1），为进一步的研究奠定了重要基础。表 1 宏观审慎与微观审慎的区别区别指标直接目标最终目标风险性质金融机构之间的相关性与共同风险暴露审慎监管标准的调整宏观审慎防范系统性危机爆发避免造成宏观经济产出损失部分内生重要自上而下，根据系统性风险的变化来进行政策调整微观审慎防范个体机构危机爆发保护消费者（投资人/存款人）外生不重要自下而上，根据单个机构的风险变化来进行政策调整资 料 来 源 ： Borio C., “Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision andRegulations?”， CESifo Economic Studies, 49(2):181-215, 2003。2008 年全球金融危机后，宏观审慎的重要性进一步提高，从一种监管视角（supervision）上升为与货币政策和财政政策相并列的政策选项（policy）。[1]在国际货币基金组织、二十国集团和国际清算银行等国际组织的不断努力下，宏观审慎的政策目标更为明确，对系统性风险的识别更为清晰，政策工具箱不断丰富，组织架构也更为完备。时至今日，宏观审慎管理的内涵已远远超出宏观审慎监管的范畴，成为一种包括明确政策目标、风险评估标准、政策工具、治理架构和危机 救 助 机 制 等 一 系 列 组 合 的 政 策 框 架 。 在 中 国 ，“ 宏 观 审 慎 管 理 ”[1] Blanchard O., Dell'Ariccia G. and Mauro P., “Rethinking Macro Policy II : Getting Granular”, StaffDiscussion Notes, 13(3):1, 2013.3