兼论减税政策的实施空间：财政把钱花哪儿了？

请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 [Table_MainInfo]宏观研究 证券研究报告 宏观专题报告 2018 年 10 月 29 日 相关研究 [Table_ReportInfo] 《个税专项抵扣，减税力度多大？》2018.10.21 《意大利为何成为欧洲最大变数？ ——意大利的局势变化与影响》2018.10.19 《复苏后的下一步——美国经济的现状与变化》2018.10.15 [Table_AuthorInfo]分析师:姜超 Tel:(021)23212042 Email:jc9001@htsec.com 证书:S0850513010002 联系人:陈兴 Tel:(021)23154504 Email:cx12025@htsec.com 联系人:宋潇 Tel:(021)23154483 Email:sx11788@htsec.com 财政把钱花哪儿了？ ——兼论减税政策的实施空间 [Table_Summary]投资要点： 我国减税政策空间何在？支出结构的优化或是答案之一。那么，我国财政支出结构有哪些部分可以调整？发达国家的发展经验又能给我们以怎样的借鉴？  财政支出结构失衡：拉低效率、制约消费。 财政支出结构失衡，重建设轻保障。我国财政支出结构有所失衡，表现为重视经济建设而社会保障不足。全球财政支出结构对比来看，我国在经济建设支出上处于领先位臵，但社会保障支出中等偏下。行政成本看似不高，财政供养人员过多。我国财政支出结构中虽然行政支出看似不高，但其实有统计口径的问题，我国存在着较多的财政供养人员，平均每百万美元 GDP 供养财政人员约是美国的 4 倍、日本的 6 倍。投资依赖政府拉动，经济效率持续下滑。经济建设支出占比偏高同我国依赖投资的经济发展模式有关，但投资拉动经济的效率在逐步下滑，该支出结构亟待调整。保障程度不足，制约消费扩张。我国同美国的社会保障支出占比看似相当，但事实上，美国有着较为成熟的市场化保障体系，是对政府保障的有力补充，保障投入不足一定程度上制约了我国居民消费的扩张。行政开支增速较高，降低经济运行效率。我国近年来一般公共服务支出增速持续高于公共财政支出增速，行政成本上升将会挤占本已有限的财政支出，且意味着政府管控增强，或将降低经济运行的效率。 国际经验：保障支出占比提升，基建加减决定命运。美国：扩大保障支出，压缩基建助力减税。美国的财政支出结构偏民生，历史上看，其社会保障支出占比逐年提升，经济事务开支占比逐年下降。社会保障上升主要与老年人占比上升有关，而经济事务占比下降则主要来自基建投资回落。基建投资的收缩为美国减税释放了空间，80 年代美国基建投资比重降至较低水平，而这正是里根政府大力减税时期。美国财政支出结构的调整促成美国经济成功转型。日本：保障提高叠加基建，债务攀升经济失落。与美国相比，日本社会保障支出占财政支出的比重更大。其社会保障支出上升也与人口老龄化加速相关。而尽管日本基建支出占财政支出的比重也在下降，但是由于社会保障支出扩张过快带来的被动下降，从政府投资占固定资产投资的比重来看并不低。保障提高叠加基建，导致日本政府债务持续攀升，经济也最终陷入困局。  支出结构调整，释放减税空间！未来支出结构变化将主要来自社会保障支出提升、经济建设支出降低和行政支出压缩三个方面：人口老龄化程度加深，保障支出提升难以避免。美日经验表明，随着老龄人口增多，社会保障支出压力会逐渐增加，目前我国人口老龄化进程已经开始提速，但部分政策出台会减缓支出上升压力，因此，这部分支出提升预计将是长期过程，短期不会大幅挤占支出空间。经济结构调整，建设支出给减税“让位”。目前我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构调整势必要求财政支出结构也做出改变。若要真正激励企业创新，实现长期的可持续发展，需要减税降费来给企业部门减负让利。美日发展经验对比也表明，减税效果要好于一味扩大支出，而降低过去财政中较高的经济建设支出比例，能够助力更大规模减税措施的推出。行政支出压缩，政府职能转变。近年来政府注意对行政支出规模加以控制，并且以深化“放管服”改革来推动政府职能转变，中央三公预算支出大幅降低。虽然支出规模的缩减短期可能较为有限，但政府对行政支出增长的重视释放了积极信号，有利于长期良好营商环境的形成。 宏观研究—宏观专题报告 2 请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 目 录 1. 财政支出结构失衡：拉低效率、制约消费 ................................................................. 4 1.1 支出结构失衡：重建设、轻保障、行政“虚低” ............................................... 4 1.2 投资过高效率下滑，保障不足制约消费 ........................................................... 5 2. 国际经验：保障支出占比提升，基建加减决定命运 .................................................. 7 2.1 美国：扩大保障支出，压缩基建助力减税 ....................................................... 7 2.2 日本：保障提高叠加基建，债务攀升经济失落 ................................................ 9 3. 支出结构调整，释放减税空间！ ............................................................................. 10 宏观研究—宏观专题报告 3 请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 图目录 图 1 2017 年我国财政支出结构（%） ....................................................................... 4 图 2 全球主要国家财政支出结构对比 ......................................................................... 5 图 3 节能环保财政支出中行政事务占比（%） ........................................................... 5 图 4 每百万美元 GDP 对应的财政供养人员规模（人/百万美元）.............................. 5 图 5 固定资产投资中国家预算内资金占比（%） ....................................................... 6 图