地方隐性债务系列专题之二：从地方债务问责看隐性债务处置

请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 2 固定收益研究 证券研究报告 固定收益专题报告 2018 年 09 月 20 日 [Table_Title] 相关研究 [Table_ReportInfo] 《业务回归本源，风险偏好下降——从上市银行中报看债市走向》2018.09.11 《盈利、现金流弱化，民企杠杆率走高 ——从上市公司中报看企业信用基本面》2018.09.06 《宽信用效果如何？——基于政府+社会融资的测算与分析》2018.08.29 [Table_AuthorInfo] 分析师:姜超 Tel:(021)23212042 Email:jc9001@htsec.com 证书:S0850513010002 分析师:朱征星 Tel:(021)23219981 Email:zzx9770@htsec.com 证书:S0850516070001 从地方债务问责看隐性债务处臵 ——地方隐性债务系列专题之二 [Table_Summary] 投资要点： 近期，《地方政府隐性债务问责办法》下发，而上周财政部新公布了湖南省和银保监会对地方政府违规举债相关机构和个人的问责结果。过去几年地方债务问责情况如何？这一机制是如何建立的？对隐性债务处臵有何影响？作为地方隐性债务系列专题之二，本文对上述问题进行探讨。 地方债务问责情况概览。17 年初，国家开始严查地方违法违规举债现象，并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象，而财政部披露的是违法违规举债问责结果。从时间上来看，17 年 12 月以后，财政部公布的地方政府问责结果数量明显提升，如 17年上半年每份文件仅涉及 1 个地区，而到 12 月时，江苏省的问责结果一次性涉及了 15 个地区，而贵州省的问责结果也涉及了 5 个地区。同时，17 年 12 月之后问责的人数也有明显的上升。此外，银保监会对金融机构参与地方违法违规举债的监管从很早就已开始，而各地省级政府在 17 年的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中也开始披露各市县存在的违规举债现象。 问责了什么内容？目前披露的违法违规举债行为主要集中于违规承诺（违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购）。PPP 项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等各方面都在监管范围内，但实际上受到问责的案例数量并不多，仍有提升空间。从问责的违规债务举借时间来看，多发生在 15 年至 17 年 7 月之间，即 15 年新预算法实施之后到 17 年全国金融工作会议召开之前。 问责较多的地方有哪些？审计署和财政部披露的所有违法违规举债事件共涉及 20 个省级行政区。其中，湖南省是涉及次数最多的省份。此外，甘肃、黑龙江、湖北、四川、浙江和重庆等省市也多次因违法违规举债被中央点名。 如何问责？如何整改？中央政府对违法违规举债的整改要求十分严格，所形成的隐性债务或违规债务需要全部得以清除。从处罚对象来看，对地方违法违规举债担保负有直接责任的责任人，大多受到了行政撤职或降级处分，其中部分直接责任人被移送司法机关依法处理。另外，18 年 7 月以前在进行问责时候涉及的时任责任人相对较少，而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚，这反映了目前“终身问责”的机制有所加强。 开弓没有回头箭——问责机制的前世今生。16 年前地方政府违法违规举债的监督和问责机制尚不完善；16 年下半年，国务院和财政部分别发布《地方政府性债务风险应急处臵预案》和《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，审计署和财政部开始集中披露违法违规举债行为，并对相关责任人予以问责，但披露数量仍不多；2017 年 7 月，全国金融工作会议上提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。各地对合规举债重视程度空前，违规举债问责机制也逐步成形。近期《地方政府隐性债务问责办法》下发，标志着地方政府债务问责机制进一步加强。7 月份以来，尽管基建投资低迷倒逼宏观上对于融资平台举债有所放松，但主要是保障在建项目的融资需求，规范举债的大方向没有改变，也就意味着对于违规举债的问责仍将持续。 对地方隐性债务有何影响？隐性债务扩张面临强约束。地方政府隐性债务不断扩张源于政府的投资冲动，对于地方官员而言，基建对短期经济和就业的拉动立竿见影，而还钱可能则是以后官员要考虑的事，而由于缺乏问责机制，尽管中央不断规范地方举债行为，因违规新增隐性债务的成本极低，隐性债务规模仍迅速增长。问责机制的建立无疑将降低上述投融资冲动，政府新增隐性债务的意愿将大大降低。债务问责拖累基建投资。7 月以来积极财政意图明显，但基建投资仍在探底，原因在于虽然今年新增了 1.35 万亿专项债，但我们在《地方政府隐性债务规模有多大？——地方隐性债务系列专题之一》中测算，过去三年隐性债务年均增量高达 8 万亿左右，专项债增加难以抵消隐性债务的萎缩，而隐性债务问责机制的实施将对隐性债务扩张形成抑制从而持续拖累基建投资。化解存量债务难度增大。存量债务风险的化解只能依靠两种途径，一是新一轮隐性债务的扩张（如 15-17 年 PPP 和政府购买服务新增隐性债务），二是依靠地方政府财政支出或处臵资产的收入。问责机制下，地方政府大规模新增隐性债务的可能性不高，也就意味着化解存量债务将更多依靠地方政府“自力更生”，这也符合当前化解存量债务的政策导向。保刚兑意愿增强还是减弱？地方债务问责的根本目的是为了防范化解重大风险，如果因为化解风险而产生“处臵风险的风险”，理论上也应承担责任，那么问责机制是否将加强政府对于存量债务保刚兑的意愿呢？其实未必，一来存量债务如果由前任所举借，属于历史遗留问题，终身追责原则下，现任无需对其负主要责任；二来如果是在 17 年 7 月以前举借，由于国内的追责机制一般遵循新老划断，政府对防范新增债务的积极性将明显高于化解存量债务，且新增债务受限本身也会加剧存量债务的化解难度。事实上，从现有的问责案例来看，国家层面尚未出现因存量债务出现风险而进行问责的案例。 固定收益研究—固定收益专题报告 请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 2 目 录 1. 地方政府债务问责情况梳理 ....................................................................................... 5 1.1 地方债务问责情况概览 .................................................................................... 5 1.2 问责内容有哪些？ ........................................................................................... 7 1.3 哪些地区问责较多？ ...................